Geüniformeerde verlagingen. Alleen matiging mogelijk via dringende redenen?

Sinds 1 januari 2015 zijn de geüniformeerde verplichtingen van art. 18 lid 4 PW en de daarbij horende geüniformeerde verlagingen van art. 18 lid 5 PW e.v. van kracht. De wet lijkt dwingend voor te schrijven hoe het college moet handelen, waarbij het vijfde en zesde lid van art. 18 PW in ieder geval ruimte biedt voor de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad. Daarnaast is het zo dat het college gehouden is de op te leggen maatregel of opgelegd maatregel ambtshalve af te stemmen (art. 18 lid 10 PW).

Dat roept de vraag op of het college alleen via de dringende redenen als bedoeld in art. 18 lid 10 PW de geüniformeerde maatregel kan (moet) matigen. Of is het zo dat de drie elementen:

1. de ernst van de gedraging
2. de mate van verwijtbaarheid; en
3. de omstandigheden van het individu,

hun gelding niet hebben verloren onder de Participatiewet? Dit blog gaat niet in op de dringende redenen van art. 18 lid 10 PW.

Reparatoir karakter
Uit de parlementaire geschiedenis valt op te maken dat het verlagen van de bijstand op de grond dat de verplichtingen van art. 18 lid 4 PW niet worden nagekomen een reparatoir karakter heeft. Met het opleggen van een maatregel wordt een gedragsverandering beoogd.

TK 2013/14, 33 801, nr. 23, p. 11-13 “Het huidige maatregelenregime van de WWB levert reparatoire maatregelen op. De maatregelen zijn er op gericht om betrokkene op het juiste spoor te houden resp. bij niet-nakoming weer op het juiste spoor te krijgen. (…) De regering heeft met het wetsvoorstel niet beoogd daarin verandering te brengen. Bedoeling van de (geharmoniseerde) arbeidsverplichtingen is dat betrokkene die nakomt. De maatregelen zijn er op gericht betrokkene op het juiste spoor te houden resp. bij niet-nakoming weer op het juiste spoor te krijgen. De regering wenst wel te komen tot een stringentere en meer uniforme reactie van de gemeenten bij de niet-nakoming van een aantal geüniformeerde arbeidsverplichtingen in de vorm van een standaardmaatregel van 100% verlaging gedurende drie maanden. (…) De regering was het eens met de Raad van State dat de oorspronkelijk gekozen opzet toch teveel richting een sanctiestelsel ging. Om die reden werd het oorspronkelijke voorstel op een aantal punten herzien. (…) Gelet op het bovenstaande is de regering van mening dat de voorgestelde opzet zo weer onverkort een regime van reparatoire maatregelen oplevert.”

Wettekst
Uit de redactie van art. 18 PW¹ kan niet zonder meer worden afgeleid dat art. 18 lid 1 niet van toepassing is op art. 18 lid 4 PW e.v. In de aanhef van het vierde lid staat immers ‘in ieder geval’.

WWB-jurisprudentie
Uit de jurisprudentie die onder de WWB tot stand is gekomen oordeelt de Raad dat uit art. 18 lid 1 in combinatie met art. 18 lid 2² voortvloeit dat de drie elementen onderdeel uitmaken van de zorgvuldige voorbereiding van het besluit tot opleggen van de maatregel. In de Participatiewet zijn die artikelen ongewijzigd gebleven. Hieronder staan twee voorbeelden.

CRVB:2015:343
Het college verlaagt de bijstand bij wijze van maatregel over drie maanden met 100% omdat belanghebbende verwijtbaar niet heeft meegewerkt aan een voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Volgens de Raad heeft het college bij het aanbod van de voorziening voldoende maatwerk geleverd. Daaruit volgt dan ook dat de weigering van belanghebbende aan het traject deel te nemen kan worden gekwalificeerd als een weigering om gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, gericht op arbeidsinschakeling. Dat is daarom een overtreding van de verplichting als bedoeld in art. 9 lid 1 onder b. Het college is in zo’n geval op grond van art. 18 lid 2³ gehouden de bijstand te verlagen overeenkomstig de toepasselijke verordening, tenzij elke verwijtbaarheid ontbreekt. De bewijslast van feiten en omstandigheden voor het oordeel dat belanghebbende geen enkel verwijt treft, rust op hem. Dit vloeit voort uit het uitzonderingskarakter van de laatste volzin van art. 18 lid 2. In deze bewijslast slaagt belanghebbende niet.

Niet proportioneel
Ter zitting voert belanghebbende aan dat de opgelegde maatregel in de omstandigheden van hem niet proportioneel is. Hij wijst er in dit verband op dat hij het college tijdens het maatregelgesprek heeft meegedeeld dat hij inmiddels zelf werk had gevonden voor 10 tot 15 uur per week. Volgens de Raad is door het opleggen van een maatregel de gewenste gedragsverandering in ieder geval deels bereikt. Met dat deels bereikte doel heeft het college ten onrechte geen rekening gehouden. Tegen deze achtergrond zijn de nadelige gevolgen van de maatregel onevenredig in verhouding tot het daarmee nog verder te bereiken doel. Dat het in de eigen macht van belanghebbende ligt een maatregel te voorkomen is al meegewogen bij de oplegging van de maatregel als zodanig.

Zelf voorzien
De Raad is van oordeel dat een maatregel ter hoogte van de helft van de standaard voorgeschreven zwaarte in dit geval passend is, dus een maatregel tot verlaging van de bijstand met 50% over een maand. Omdat sprake is van recidive en uitgaande van de voor belanghebbende voordeligste verordening, betekent dit dat een maatregel van 50% gedurende twee maanden had moeten worden opgelegd. De Raad voorziet zelf.

CRVB:2014:3267
Het college verlaagt de bijstand bij wijze van maatregel over twee maanden met 100% omdat belanghebbende verwijtbaar een aangeboden proefplaats, met uitzicht op betaalde reguliere passende arbeid, niet heeft behouden. Bij de duur van de maatregel is rekening gehouden met het feit dat sprake was van recidive. De Raad volgt de rechtbank in zijn oordeel dat dit een overtreding vormt van de verplichting als bedoeld in art. 9 lid 1 onder b. Het college was daarom gehouden op grond van de afstemmingsverordening de bijstand van betrokkene te verlagen bij wijze van maatregel. Dit is slechts anders als elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.

Incidenteel hoger beroep
Betrokkene erkent dat hij tijdens de zes dagen die hij werkzaam was bij het taxibedrijf meerdere keren te laat bij klanten is verschenen. Vaststaat dat hij zijn taxidiploma heeft behaald en dat hij in dat kader heeft moeten leren om ook zonder navigatiesystemen routes te rijden. Belanghebbende verklaart niet waarom desondanks niet van hem mocht worden verlangd dat hij dit in het kader van zijn proefplaatsing bij het taxibedrijf zou kunnen doen. Daarom kan niet worden geoordeeld dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbrak.

Principaal hoger beroep
Het college komt in hoger beroep tegen het oordeel van de rechtbank dat de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid van betrokkene de opgelegde maatregel van 100% gedurende twee maanden niet gerechtvaardigd is. Daarbij hecht de rechtbank er waarde aan dat het college bevestigt dat belanghebbende, in afwijking van gemaakte afspraken met het taxibedrijf:

• steeds wisselende routes heeft moeten rijden;
• hij slechts een inwerktijd heeft gehad van één dag, op welke dag hij wel met navigatieapparatuur heeft gereden; en
• dat hij slechts enkele dagen bij het taxibedrijf heeft gewerkt, zodat hem geen reële periode tot verbetering is gegund.

Voor zover het college met de beroepsgrond heeft willen betogen dat de rechtbank in haar oordeel omtrent de mate van verwijtbaarheid gehouden zou zijn aan de systematiek van de verordening, slaagt deze grond niet. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRVB:2008:BD7679) ligt in art. 18 lid 1, gelezen in samenhang met het tweede lid van dit artikel, besloten dat bij het vaststellen van de verlaging rekening moet worden gehouden met de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene, de mate van verwijtbaarheid en de ernst van de gedraging bij het niet nakomen van de opgelegde verplichtingen. Nadat de rechtbank tot haar oordeel was gekomen dat de uit de Verordening voortvloeiende maatregel gezien de ernst van deze gedraging en de mate van verwijtbaarheid niet passend was, stond het haar vrij om deze met toepassing van art. 18 te matigen. Voor het in de beroepsgrond besloten liggende standpunt dat zij daarbij gehouden zou zijn aansluiting te zoeken bij de Verordening van het college, bestaat geen grond.

Het college licht nog toe dat belanghebbende bij goed functioneren tijdens de proeftijd alsnog in overeenstemming met de afspraken vaste routes had kunnen gaan rijden. Daarnaast blijkt uit nadere informatie, verkregen van het taxibedrijf, dat hij vanuit huis kon inloggen op de computer van de werkgever, zodat er geen excuus was voor hem om de ritten niet van tevoren voor te bereiden. De Raad oordeelt dat dit in wezen een nadere aanvulling van de feiten door het college ter onderbouwing van de overtreding van de verplichting en doet daarmee niet af aan het oordeel omtrent de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid waartoe de rechtbank op grond van de door haar gegeven motivering is gekomen. De Raad bevestigt de rechtbank; de beroepsgrond van het college slaagt niet.

Algemene wet bestuursrecht
Met ingang van 1 januari 2015 gelden op grond van de Participatiewet voorgeschreven bepalingen hoe het college zou moeten handelen in geval de geüniformeerde verplichtingen niet worden nagekomen. Hoewel ik meen dat een beoordeling van de drie hiervoor genoemde elementen van toepassing is gebleven, kan ook art. 3:4 Awb worden ‘ingeroepen’. Dat artikel luidt:

1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies

1. algemene en specifieke bepalingen ↩

2. ongewijzigd gebleven in de Participatiewet ↩

3. Art. 18 lid 2 is ongewijzigd. Het weigeren van een voorziening op of vanaf 1 januari 2015 valt onder het schenden van een geüniformeerde verplichting. Voor het opleggen van een ‘eerste’ maatregel is art. 18 lid 5 PW van toepassing ↩