Jurisprudentie schenden verplichte arbeidsinschakeling

origineel Monopoly WWB-werkJurisprudentie over geschillen van het niet of onvoldoende nakomen van de verplichte arbeidsinschakeling is talrijk. Het gaat dan over het schenden van de verplichte arbeidsinschakeling van artikel 9.1 Deze schending gaat gepaard met een afstemming van de bijstand (een maatregel).

Voor scholing leveren uitspraken vaak mooie casuïstiek op. Dat komt door mooie overwegingen van de Raad maar zeker ook door de ‘stellingen’ van de belanghebbenden in kwestie. Noemenswaardig vind ik de ferme uitspraak van de belanghebbende die koos om een werkaanbod van het college stelselmatig af te wijzen en ter zitting van de Raad zei dat hij “liever sterft dan voor het college te buigen” (CRVB:2013:BZ5559). Zijn keuze bracht hem niet veel goeds zoals je begrijpt.

Dit blog gaat in op een aantal uitspraken die de moeite waard zijn (beter) te kennen. Het gaat om jurisprudentie over het aanbieden van voorzieningen als bedoeld in artikel 9 lid 1 onder b. De belanghebbende is vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 44 lid 2, verplicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling.2 In voorkomende gevallen moet het college maatwerk leveren (CRVB:2010:BL1093 en CRVB:2011:BQ3331).

Wat is maatwerk eigenlijk? En, hoe ver reikt dat maatwerk bekeken vanuit de positie (lees ook wensen) van een bijstandsgerechtigde?

Maatwerk
Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat voorop staat dat het niet aan de belanghebbende maar aan het college is om te bepalen welke re-integratievoorziening voor de belanghebbende is aangewezen om het uiteindelijk beoogde doel (arbeidsinschakeling) te bereiken. Wel is vereist dat het college maatwerk levert en de voorziening het resultaat is van een zorgvuldige, op de persoon toegesneden, afweging (TK 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 5 en 6). Het college moet verder aan de belanghebbende kenbaar maken:

  • waaruit de voorziening concreet bestaat;
  • waarom deze voorziening, gelet op de individuele feiten en omstandigheden, is aangewezen; en
  • welk tijdspad wordt gevolgd.

Zie ook CRVB:2012:BV8884 en CRVB:2013:2660 welke laatste uitspraak een persbericht van de Raad kreeg. De geïnteresseerde lezer wijs ik op mijn column bij die uitspraak in Sociaal Bestek. Over de mate waarin het college tegemoet moet komen aan de mogelijkheden (lees ook wensen) van de belanghebbende, het volgende. Dat wordt mede bepaald aan de hand van de periode waarin een belanghebbende er niet in is geslaagd om op eigen kracht met arbeid of als zelfstandige in het eigen levensonderhoud te voorzien en of er sprake is van lichamelijke of psychische beletselen om algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden (CRVB:2015:689 en CRVB:2012:BW4400). Wordt het college terecht tegengeworpen dat geen maatwerk is geleverd, dan sneuvelt het bestreden besluit: de opgelegde maatregel gaat van tafel.

Niet ondertekenen arbeidsovereenkomst
In CRVB:2015:689 oordeelt de Raad over de vraag of zich maatregelwaardig gedrag heeft voorgedaan.

Na een gesprek met een werkcoach deelt het college belanghebbende op dezelfde dag nog bij besluit mede dat haar direct een baan bij een bedrijf wordt aangeboden via het project “Werk loont!” Daarvoor heeft zij eerst een introductiegesprek en het dienstverband begint op de datum van dat gesprek. Belanghebbende verschijnt op het gesprek waar haar de arbeidsovereenkomst wordt aangeboden maar die ondertekent zij niet. Het college merkt dat aan als onvoldoende meewerken aan een aangeboden re-integratievoorziening en legt daarvoor een maatregel op van 100% gedurende 1 maand. Het instellen van bezwaar en beroep baten haar niet.

De Raad oordeelt dat niet in geschil is dat belanghebbende kenbaar heeft gemaakt dat zij heeft gevraagd de haar voorgelegde arbeidsovereenkomst mee naar huis te mogen nemen om deze daar door te kunnen lezen. Dat is haar namelijk geweigerd door de betrokken medewerker van het bedrijf, waarna zij naar huis is gegaan. Er is geen nieuwe afspraak gemaakt. Het college stelt zich op het standpunt dat belanghebbende heel gedetailleerd wilde weten wat de werkzaamheden precies inhielden. Daar kon geen antwoord op worden gegeven omdat dit afhankelijk is van het aanbod van werk. Belanghebbende is – volgens het college – de gelegenheid geboden de arbeidsovereenkomst ter plaatse op haar gemak door te lezen.

Er is geen verslag gemaakt van het introductiegesprek en de gang van zaken rondom de arbeidsovereenkomst. Er is slechts informatie beschikbaar uit een e-mail waaruit blijkt dat belanghebbende geen volledig antwoord heeft gekregen op haar vragen over de werkzaamheden. Ook spreekt het college de stelling niet tegen dat sprake was van voorlegging van een nog niet ingevuld modelcontract waardoor niet duidelijk was waarvoor belanghebbende tekende. De Raad acht verder van belang dat belanghebbende ter zitting ontkent dat haar de gelegenheid is geboden om de arbeidsovereenkomst op haar gemak door te lezen. Ook is niet duidelijk geworden waarom zij niet de gelegenheid kon worden geboden een (wel) volledig ingevulde concept-arbeidsovereenkomst mee naar huis te nemen om deze door te lezen en eventueel met iemand te bespreken, waarna een nieuwe afspraak gemaakt had kunnen worden. Van enige vertraging was tot dat moment nog geen sprake. Er was immers nog maar één dag verstreken vanaf het eerste contact van belanghebbende met de werkcoach over de inschakeling in de arbeid.

Niet verschijnen oproep
In CRVB:2014:3120 oordeelt de Raad over de vraag of het college voldoende maatwerk heeft betracht bij het aanbod van de voorziening.

Belanghebbende heeft een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd maar verricht vanaf een bepaalde datum geen werkzaamheden meer bij Werkcenter. Na drie maanden biedt Werkcenter hem wederom een nieuwe arbeidsovereenkomst aan, in de vorm van een tweede verlenging (met drie maanden) van de eerder aangegane overeenkomst voor bepaalde tijd. Voorafgaand aan dit aanbod verricht het college geen onderzoek naar de afwezigheid van belanghebbende. Belanghebbende wijst (nadien) op zijn toegenomen gezondheidsklachten in die tijd waarvoor hij zich onder medische behandeling heeft gesteld en dat Werkcenter zijn ziekmelding niet heeft willen accepteren.

Gelet op dit geruime tijdsverloop van arbeidsverzuim ligt het op de weg van het college hierover met belanghebbende te spreken. In dat gesprek had ook de vraag aan de orde kunnen komen of, en zo ja op welke wijze, het re-integratietraject van belanghebbende zou kunnen worden voortgezet. Daarbij had het college ook gemotiveerd kenbaar kunnen maken aan belanghebbende wat met de aangeboden (tweede) verlenging van de arbeidsovereenkomst met Werkcenter werd beoogd.

Door dit na te laten en in plaats daarvan belanghebbende plompverloren door Werkcenter te laten uitnodigen voor de ondertekening van wederom een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd heeft het college niet het vereiste maatwerk geleverd. Hieruit vloeit voort dat het belanghebbende onder die omstandigheden niet valt te verwijten dat hij geen gehoor geeft aan de oproep van Werkcenter om te verschijnen om het nieuwe contract te ondertekenen.

Rechtszekerheid en doel van de maatregel
In CRVB:2015:343 oordeelt de Raad over de vraag of het college bevoegd was om de bijstand bij wijze van maatregel te verlagen met 100% gedurende drie maanden. Deze uitspraak is om twee redenen interessant. Als eerste omdat het gaat over het rechtszekerheidsbeginsel. En ten tweede vanwege het doel van de maatregel: het bewerkstelligen van gedragsverandering.

1. Rechtszekerheid
Er waren in deze zaak twee afstemmingsverordeningen gepubliceerd op de website www.overheid.nl die beide ten tijde van het primaire besluit geldig waren. De bepalingen over de recidive verschilden echter qua zwaarte van de maatregel.3 De vraag die voorligt is welke verordening de grondslag biedt voor de maatregel. Het college stelt zich op het standpunt dat uit een overgelegde e-mailwisseling tussen twee medewerkers van het college met bijgevoegde raadsvoorstellen 11 en 118 blijkt dat versie I van de Verordening geldig is. De Raad deelt dit standpunt echter niet. Weliswaar blijkt uit raadsvoorstel 118 dat wordt voorgesteld versie I van de recidivebepaling in de Verordening op te nemen, maar uit de enkele mededeling van een medewerker van het college in een e-mail aan een andere medewerker dat dit raadsvoorstel eind 2011 is aangenomen, kan de geldigheid van versie I op 19 november 2012 niet worden afgeleid. Daar komt bij dat het aannemen van een raadsvoorstel er niet aan af kan doen dat in de openbare bron www.overheid.nl twee versies van de recidivebepaling stonden vermeld. Belanghebbende voert terecht aan dat het beginsel van de rechtszekerheid in een dergelijk geval meebrengt dat de voor de rechtszoekende meest gunstige bepaling moet worden toegepast.

2. Doel van de maatregel
Belanghebbende ontvangt samen met zijn echtgenote bijstand naar de norm voor gehuwden. Op hem rustte de verplichting om gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 9 lid 1 onder b.

Weglopen bijeenkomst
Omdat belanghebbende was weggelopen tijdens een intakegesprek voor een taaltraject verlaagt het college de bijstand bij wijze van maatregel gedurende één maand met 30%. Daarna loopt belanghebbende weg bij een bijeenkomst over inburgering. Het college ziet af van het opleggen van een maatregel omdat de eerder opgelegde maatregel op dat moment nog niet was geëffectueerd. Belanghebbende wordt vervolgens door het college aangemeld voor een tewerkstelling als buurtservicemedewerker (BSM) binnen een traject bij het Haags Werkbedrijf (HWB).

Ziekmelding
Belanghebbende meldt zich ziek. Nadat een verzuiminspecteur hem hersteld had gemeld, verschijnt hij op een groepsintake voor het HWB-traject. Belanghebbende vertelt daar dat hij de volgende dag niet zal verschijnen om deel te nemen aan het traject. Nadat hij inderdaad niet verschijnt verlaagt het college de bijstand bij wijze van maatregel gedurende één maand opnieuw met 30%.

Uitnodiging gesprek
Het college nodigt belanghebbende uit voor een gesprek over zijn bereidheid mee te werken aan het beoogde traject na de eerder opgelegde maatregel. Tijdens dit gesprek vertelt belanghebbende dat hij zichzelf vanwege zijn rugklachten niet in staat acht deel te nemen aan het traject. Het college verwacht echter van hem de fysieke belasting langzaam op te bouwen en te beginnen met halve dagen, bij voorkeur de ochtend omdat er dan halverwege nog een koffiepauze wordt gehouden. Een bedrijfsarts keurt belanghebbende voor de functie van buurtservicemedewerker. Uit het rapport daarover blijkt dat weliswaar afwijkingen worden geconstateerd, maar dat de beperkingen best meevallen en dat hij in beweging moet blijven. Langdurig lopen, lang staan en veel bukken is bij belanghebbende niet goed mogelijk. De bedrijfsarts concludeert dat belanghebbende voor 4 uur per dag geschikt is voor zijn werkzaamheden en dat hij twee weken later in staat wordt geacht volledig te werken.

Niet gestart
Belanghebbende start niet met zijn werkzaamheden voor HWB. Het college deelt hem vervolgens per brief mee dat hij zich moet melden om vier uur per dag te gaan werken en daarna volledig. Belanghebbende verschijnt bij HWB met de mededeling dat hij niet komt werken omdat hij nog steeds ziek is en dat hij bovendien geen tijd had omdat hij met vakantie zou gaan. Na terugkomst van zijn vakantie meldt belanghebbende zich niet om met de werkzaamheden te beginnen. Het college verlaagt de bijstand bij wijze van maatregel over één maand met 100%.

Uitnodiging gesprek
Belanghebbende is uitgenodigd voor een correctiegesprek naar aanleiding van de opgelegde maatregel. Aan hem is tijdens dat gesprek te kennen gegeven dat hij de volgende dag werd verwacht voor de start van het traject Vegen, Schoffelen, Planten (VSP) binnen HWB. Het college vertelt hem dat het gevolg van niet meewerken een maatregel van 100% gedurende twee maanden zal; belanghebbende zegt dat hij erover na zal denken. Bij de beoogde start van het traject verschijnt belanghebbende niet. Het college verlaagt de bijstand bij wijze van maatregel over twee maanden met 100%. Daaraan ligt ten grondslag dat belanghebbende een hem aangeboden voorziening weigert en dat dit meebrengt dat hij zich binnen 12 maanden opnieuw verwijtbaar heeft gedragen. Dit rechtvaardigt een verdubbeling van de duur van de maatregel, aldus het college.

Correctiegesprek
Naar aanleiding van de opgelegde maatregel vindt een correctiegesprek plaats met belanghebbende. Tijdens dit gesprek geeft hij aan dat hij sinds 5 weken voor 10 tot 15 uur per week werkt bij een supermarkt. Verder vertelt hij dat hij zichzelf nog immer niet geschikt acht voor het HWB-traject omdat hij niet buiten kan werken en niet veel kan lopen. Daarop vertelt het college hem dat er een inzet als tegenprestatie voor de uitkering voor 32 uur per week verwacht wordt, wat inhoudt dat hij zich nog 20 uur per week bij HWB moet inzetten.4 Hij is er daarnaast op gewezen dat hij op grond van de conclusie van de bedrijfsarts fulltime belastbaar geacht wordt voor het HWB-traject.

Wederom een maatregel
Het college verlaagt de bijstand bij wijze van maatregel over drie maanden met 100%. Daaraan ligt ten grondslag dat belanghebbende verwijtbaar niet meewerkt aan een voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Op grond van de bevindingen van de bedrijfsarts kon hij belastbaar worden geacht voor het VSP-traject bij HWB. Hij heeft het tegendeel niet met medische stukken onderbouwd. Omdat sprake is van een tweede recidive binnen 12 maanden, is de maatregel opnieuw verhoogd.

Belanghebbende komt in hoger beroep. Ik laat hier verder onbesproken dat het HWB-traject door de Raad niet als verboden wordt beschouwd in de zin van artikel 4 EVRM.

Het oordeel van de Raad
Volgens de Raad heeft het college bij het aanbod van de voorziening voldoende maatwerk geleverd. Daaruit volgt dan ook dat de weigering van belanghebbende aan het traject deel te nemen kan worden gekwalificeerd als een weigering om gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, gericht op arbeidsinschakeling. Dat is daarom een overtreding van de verplichting als bedoeld in artikel 9 lid 1 onder b. Het college is in zo’n geval op grond van artikel 18 lid 25 gehouden de bijstand te verlagen overeenkomstig de toepasselijke verordening, tenzij elke verwijtbaarheid ontbreekt. De bewijslast van feiten en omstandigheden voor het oordeel dat belanghebbende geen enkel verwijt treft, rust op hem. Dit vloeit voort uit het uitzonderingskarakter van de laatste volzin van artikel 18 lid 2. In deze bewijslast slaagt belanghebbende niet.

Niet proportioneel
Ter zitting voert belanghebbende aan dat de opgelegde maatregel in de omstandigheden van hem niet proportioneel is. Hij wijst er in dit verband op dat hij het college tijdens het maatregelgesprek heeft meegedeeld dat hij inmiddels zelf werk had gevonden voor 10 tot 15 uur per week. Volgens de Raad is door het opleggen van een maatregel de gewenste gedragsverandering in ieder geval deels bereikt. Met dat deels bereikte doel heeft het college ten onrechte geen rekening gehouden. Tegen deze achtergrond zijn de nadelige gevolgen van de maatregel onevenredig in verhouding tot het daarmee nog verder te bereiken doel. Dat het in de eigen macht van belanghebbende ligt een maatregel te voorkomen is al meegewogen bij de oplegging van de maatregel als zodanig.

Zelf voorzien
De Raad is van oordeel dat een maatregel ter hoogte van de helft van de standaard voorgeschreven zwaarte in dit geval passend is, dus een maatregel tot verlaging van de bijstand met 50% over een maand. Omdat sprake is van recidive en uitgaande van de voor belanghebbende voordeligste verordening, betekent dit dat een maatregel van 50% gedurende twee maanden had moeten worden opgelegd. De Raad voorziet zelf.

Verminderde verwijtbaarheid
In CRVB:2014:3267 oordeelt de Raad over de vraag of een maatregel van 100% gedurende twee maanden is gerechtvaardigd gelet op de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid.

Belanghebbende heeft zijn proefplaatsing bij een taxibedrijf niet behouden. De Raad volgt de rechtbank in zijn oordeel dat dit een overtreding vormt van de verplichting als bedoeld in artikel 9 lid 1 onder b. Het college was daarom gehouden op grond van de afstemmingsverordening de bijstand van betrokkene te verlagen bij wijze van maatregel. Dit is slechts anders als elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.

Incidenteel hoger beroep
Betrokkene erkent dat hij tijdens de zes dagen die hij werkzaam was bij het taxibedrijf meerdere keren te laat bij klanten is verschenen. Vaststaat dat hij zijn taxidiploma heeft behaald en dat hij in dat kader heeft moeten leren om ook zonder navigatiesystemen routes te rijden. Belanghebbende verklaart niet waarom desondanks niet van hem mocht worden verlangd dat hij dit in het kader van zijn proefplaatsing bij het taxibedrijf zou kunnen doen. Daarom kan niet worden geoordeeld dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbrak.

Principaal hoger beroep
Het college komt in hoger beroep tegen het oordeel van de rechtbank dat de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid van betrokkene de opgelegde maatregel van 100% gedurende twee maanden niet gerechtvaardigd is. Daarbij hecht de rechtbank er waarde aan dat het college bevestigt dat belanghebbende, in afwijking van gemaakte afspraken met het taxibedrijf:

  • steeds wisselende routes heeft moeten rijden;
  • hij slechts een inwerktijd heeft gehad van één dag, op welke dag hij wel met navigatieapparatuur heeft gereden; en
  • dat hij slechts enkele dagen bij het taxibedrijf heeft gewerkt, zodat hem geen reële periode tot verbetering is gegund.

Voor zover het college met de beroepsgrond heeft willen betogen dat de rechtbank in haar oordeel omtrent de mate van verwijtbaarheid gehouden zou zijn aan de systematiek van de verordening, slaagt deze grond niet. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRVB:2008:BD7679) ligt in artikel 18 lid 1, gelezen in samenhang met het tweede lid van dit artikel, besloten dat bij het vaststellen van de verlaging rekening moet worden gehouden met de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene, de mate van verwijtbaarheid en de ernst van de gedraging bij het niet nakomen van de opgelegde verplichtingen. Nadat de rechtbank tot haar oordeel was gekomen dat de uit de Verordening voortvloeiende maatregel gezien de ernst van deze gedraging en de mate van verwijtbaarheid niet passend was, stond het haar vrij om deze met toepassing van artikel 18 te matigen. Voor het in de beroepsgrond besloten liggende standpunt dat zij daarbij gehouden zou zijn aansluiting te zoeken bij de Verordening van het college, bestaat geen grond.

Het college licht nog toe dat belanghebbende bij goed functioneren tijdens de proeftijd alsnog in overeenstemming met de afspraken vaste routes had kunnen gaan rijden. Daarnaast blijkt uit nadere informatie, verkregen van het taxibedrijf, dat hij vanuit huis kon inloggen op de computer van de werkgever, zodat er geen excuus was voor hem om de ritten niet van tevoren voor te bereiden. De Raad oordeelt dat dit in wezen een nadere aanvulling van de feiten door het college ter onderbouwing van de overtreding van de verplichting en doet daarmee niet af aan het oordeel omtrent de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid waartoe de rechtbank op grond van de door haar gegeven motivering is gekomen.

De Raad bevestigt de rechtbank; de beroepsgrond van het college slaagt niet.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies


  1. Sinds 1 januari 2015 zijn in artikel 18 lid 4 Participatiewet een aantal geüniformeerde verplichtingen opgenomen. Op de homepage is daarover een serie blog updates aangemaakt 

  2. Aangenomen wordt dat dit uitgangspunt in de Participatiewet niet is gewijzigd. De geüniformeerde verplichting van artikel 18 lid 4 onder h is ‘slechts’ een verbijzondering van het in de Participatiewet ongewijzigde artikel 9 lid 1 onder b. Zie ook noot 5! 

  3. Twee of drie maanden 100% 

  4. Uitgaande dat een tegenprestatie wordt bedoeld van artikel 9 lid 1 onder c. In deze zaak is niet in geschil gebracht dat een tegenprestatie qua omvang (waarschijnlijk) geen 32 uur per week kan omvatten 

  5. Artikel 18 lid 2 is ongewijzigd. Het weigeren van een voorziening op of vanaf 1 januari 2015 valt onder het schenden van een geüniformeerde verplichting. Voor het opleggen van een ‘eerste’ maatregel is artikel 18 lid 5 PW van toepassing 

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

*

acht − 4 =