Bestuurlijke boete: overgangsrecht, jurisprudentie en beleidsregel UWV

logo-tweede-kamer_tcm181-235653In een eerder blog kwam de vraag aan bod of de bestuurlijke boete (soms) niet een te hoge sanctie is. Deze vraag houdt ook bewindslieden bezig en dat werd in het vragenuurtje van 4 maart niet onder stoelen of banken gestoken. Minister Asscher zegt (onder meer) in zijn reactie daarop de Kamer toe dat hij bij het jaarverslag van Sociale Zaken in mei a.s. expliciet zal ingaan op hoe die nieuwe fraudewet in de praktijk uitpakt. Tot die tijd zullen er verschillen blijven hoe wordt omgegaan met het schenden van de inlichtingenplicht. Ik wijs op de voorbeelden in het eerdere blog.

Logo_rechtspraakMaar de rechtbank Rotterdam deed onlangs de eerste uitspraak over de bestuurlijke boete op grond van artikel 18a WWB (RBROT:2014:2157). De uitspraak is vooral van belang voor de toepassing van het overgangsrecht.

Overgangsrecht
overheid.nl
In artikel XXV Wet aanscherping voor overtredingen van de inlichtingenplicht is het overgangsrecht neergelegd (Stb. 2012, 462).

Artikel XXV lid 2
“Ten aanzien van beboetbare overtredingen voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden en voortduren op de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, blijft het recht van toepassing zoals dat gold op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden mits uiterlijk op de dertigste dag na de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden de overtreding is opgeheven of geconstateerd.”
Artikel XXV lid 3
“Bij de toepassing van de artikelen XII, onderdeel B, ten aanzien van artikel 20a, van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, XIII, onderdeel B, ten aanzien van artikel 20a, van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en XIV, onderdelen B en F, ten aanzien van de artikelen 18a en 47g van de Wet werk en bijstand is het eerste en tweede lid van overeenkomstige toepassing.”

Praktische uitwerking
Het overgangsrecht in wet- en regelgeving geeft kort gezegd antwoord op de vraag wanneer de nieuwe regels daarvan van toepassing zijn en wanneer de regels die voorheen golden van kracht zijn. Dat laatste heeft ook betrekking op de materiële inhoud van het besluit omdat iemand onder de nieuwe regels slechter af kan zijn. Andersom kan overigens ook (vergelijk CRVB:2006:AZ4922 en CRVB:2011:BV0075). Onverkorte toepassing van de WWB kan dan ook strijdigheid opleveren met artikel 7 EVRM en artikel 15 lid 1 tweede volzin IVBPR. Zie ook RBROT:2014:2157.

Vóór 1 januari 2013 geldende wet-en regelgeving van toepassing
Er zijn hier twee situaties te noemen.

  1. Schending van de inlichtingenplicht van artikel 17 lid 1 WWB welke heeft plaatsgevonden vóór 1 januari 2013 moet het college beoordelen volgens het oude recht. Dat is de bevoegdheid tot terugvordering en de van toepassing zijnde afstemmingsverordening. Denk in dit geval aan gedragingen die begonnen en zijn opgeheven of geconstateerd voor de genoemde datum. Het kan gaan om een eenvoudige opschorting van het recht op bijstand waarbij belanghebbende zijn verzuim hersteld binnen de daarvoor geboden termijn (art. 54 lid 1 WWB). Of om een herziening of intrekking van het recht op bijstand en bij gevolg de terugvordering van de ten onrechte of tot een te hoog bedrag ontvangen bijstand (art. 54 lid 3 en art. 58 lid 1 onder a WWB). Maar ook verzwegen aanwas van vermogen zonder gevolgen voor het recht op bijstand of het niet melden van verrichten van vrijwilligerswerk.

  2. Schending van de inlichtingenplicht van artikel 17 lid 1 WWB welke is begonnen vóór 1 januari 2013 en doorloopt tot na die datum maar uiterlijk op 31 januari 2013 is opgeheven, gemeld door belanghebbende of geconstateerd door het college. Ook in die gevallen moet het college feiten en omstandigheden die niet onverwijld zijn gemeld beoordelen volgens het oude recht, althans voor wat betreft de regels van de afstemmingsverordening. De wetgever heeft hiermee een inkeerregeling beoogd. Voor vorderingen die ontstaan (lees het college neemt het besluit tot terugvordering) ná 31 december 2012 geldt het nieuwe recht. Dat wil zeggen dat terugvordering geen bevoegdheid is maar een verplichting van het college (art. XXV lid 6 Wet aanscherping). Zie r.o. 4.1 en 4.5 van RBROT:2014:2157.

Maatregel punitief karakter
Onlangs deed de Raad deed nog een uitspraak waarin de inhoudsindicatie op rechtspraak het woord boete staat vermeld. Dat vraagt natuurlijk om de uitspraak te lezen (CRVB:2014:753). Het college trekt het recht bijstand in en vordert bij gevolg de ten onrechte verstrekte bijstand terug. De belanghebbende in kwestie heeft niet voldaan aan de inlichtingenplicht, ook niet desgevraagd en na een hersteltermijn. Naast de terugvordering legt het college – op grond van de afstemmingsverordening – een maatregel op. De hoogte daarvan is gebaseerd op 10% van het benadelingsbedrag. In dit geval € 737,85.

De gemeenteraad heeft de bevoegdheid op grond van artikel 18 lid 2 WWB in de Verordening vast te leggen dat een maatregel kan worden opgelegd welke gebaseerd is op een percentage van de benadeling. Dat lijkt op een boete maar die bestaat onder de WWB niet meer, althans tot 1 januari 2013. Uit eerdere jurisprudentie blijkt dat de Raad een dergelijke maatregel aanmerkt als punitieve sanctie. Zie CRVB:2013:BZ9643 (herziening recht), CRVB:2011:BV0075 (intrekken recht) en CRVB:2006:AZ4922 (overgang Abw naar WWB). Het effectueren van die maatregel lijkt mij wel een probleem als iemand geen recht meer heeft op bijstand (vergelijk CRVB:2005:AT3040). Omdat het geen ‘kosten van bijstand’ zijn lijkt het mij dat de maatregel niet worden ‘opgeboekt’ bij de terugvordering.

Op 1 januari 2013 geldende wet-en regelgeving van toepassing
Ook hier zijn twee situaties te onderscheiden.

  1. Als eerste een voor de hand liggende. Een beboetbare gedraging die is gepleegd ná 31 december 2012 valt onder de nieuwe regels. Dat geldt voor de grondslag van de herziening, intrekking, terugvordering en de bestuurlijke boete.
  2. De tweede gaat over een doorlopende beboetbare gedraging welke is begonnen vóór 1 januari 2013 en doorloopt tot ná 31 januari 2013. Deze schending van de inlichtingenplicht is dus niet opgeheven, gemeld door belanghebbende of geconstateerd door het college op de genoemde datum. Ook hier zijn de nieuwe regels van toepassing. Dat is de hoofdregel.

Strijdigheid met internationale verdragen
Onverkorte toepassing hiervan leidt tot strijdigheid met de artikelen 7 lid 1 EVRM en 15 lid 1 IVBPR, als de overtreder onder de nieuwe regels slechter af is dan onder de oude regels het geval zou zijn. Op grond van de genoemde verdragen mag niemand worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde (zie r.o. 5.7 RBROT:2014:2157). Het college legt de bestuurlijke boete wel op onder toepassing van artikel 18a WWB. Daarbij moet echter voor de hoogte onderscheid worden gemaakt in twee perioden. De hoogte van de bestuurlijke boete moet tot 1 januari 2013 worden gematigd naar de regels van de toen geldende afstemmingsverordening. De hoogte van de bestuurlijke boete ná 1 januari 2013 wordt gebaseerd op het benadelingsbedrag, tenzij sprake is van verminderde verwijtbaar of zeer dringende redenen. De twee bedragen worden bij elkaar opgeteld en dat is de bestuurlijke boete.

Niet alleen onder de WWB is een uitspraak gedaan. Ook zijn twee uitspraken gedaan over de bestuurlijke boete door het UWV wegens ten onrechte ontvangen Toeslagenwet. Wat daarbij opvalt is dat de rechtbanken verschillend oordelen over de toepassing van het overgangsrecht van artikel XXV Wet aanscherping.

Jurisprudentie UWV
Ook de Rechtbank Noord-Nederland laat zich uit over het overgangsrecht (RBNNE:2014:1412). Belanghebbende in kwestie heeft volledig verwijtbaar de mededelingsverplichting van artikel 12 TW voortdurend geschonden. Zij ontving per 16 juni 2005 een uitkering van Stichting Pensioenfonds en gelet op de hoogte daarvan bestond er geen recht op een toeslag. De schending van de inlichtingenplicht heeft betrekking op de periode 13 mei 2010 tot en met 31 mei 2013. Het benadelingsbedrag is door het UWV vastgesteld op € 12.340,40.

De bestuurlijke boete volgens RBNNE:2014:1412
Conform artikel 14a TW legt het UWV een bestuurlijke boete op. De hoogte daarvan is gelijk aan het (bruto) benadelingsbedrag (art. 2 lid 1 Boetebesluit Szw). Volgens de rechtbank is geen sprake van verminderde verwijtbaarheid en evenmin van dringende redenen (art. 14a lid 8 onder a en b TW). Echter net als de Rechtbank Rotterdam komt ook de Rechtbank Noord-Nederland tot eenzelfde oordeel over de toepassing van het overgangsrecht. Het UWV moet de bestuurlijke boete over de periode 13 mei 2010 tot 1 januari 2013 bepalen op 10% van het benadelingsbedrag plus over de periode van 1 januari 2013 tot 31 mei 2013 op 100% van het benadelingsbedrag.

De bestuurlijke boete volgens RBOBR:2014:578
In RBOBR:2014:578 is sprake van een schending van de inlichtingenplicht en dat deze overtreding heeft voortgeduurd totdat het UWV de overtreding op 5 maart 2013 heeft geconstateerd. De Rechtbank oordeelt dat nu sprake is van een voortdurende overtreding (ná 31 januari 2013) belanghebbende in overtreding is gebleven. Daarom mag belanghebbende – volgens de rechtbank – worden bestraft volgens het nieuwe en zwaardere boeteregime zoals dat geldt onder het per 1 januari 2013 gewijzigde artikel 14a TW. Volgens de rechtbank zou dat anders zijn als belanghebbende telkens opnieuw op een formulier had ingevuld dat zij alleenstaand is. In dit geval was (en bleef) het de (actieve) plicht van belanghebbende om het UWV met een wijzigingsformulier op de hoogte te brengen van de nieuwe situatie.

Beleidsregel UWV
In RBOBR:2014:578 viel mijn oog nog op het volgende. Het UWV baseert de hoogte van bestuurlijke boete op 75% van het benadelingsbedrag, rekening houdend met de persoonlijke omstandigheden van belanghebbende. Die hebben betrekking op het feit dat belanghebbende met haar twee kinderen op straat was komen te staan. Het UWV zet aan de hand van een interne memo uiteen dat er vier categorieën aan boetes zijn. Te weten 100% bij volledige verwijtbaarheid, 75% bij licht verminderde verwijtbaarheid, 50% bij verminderde verwijtbaarheid en 25% bij sterk verminderde verwijtbaarheid. Deze interne memo heeft inmiddels geresulteerd in de beleidsregel boete werknemer 2013 (Stcrt. 2013 nr. 31799).

Verminderde verwijtbaarheid
Artikel 4 van de beleidsregel bepaalt dat de boete wordt afgestemd als bedoeld in artikel 5:46 lid 2 en 3 Awb. Hoewel de criteria van artikel 2a Boetebesluit Szw in acht worden genomen zal het UWV ook nagaan of sprake is van een samenloop van omstandigheden die elk op zich niet, maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot verminderde verwijtbaarheid. Je zou kunnen zeggen dat hierin de evenredigheidstoets is besloten.

Uit de uitspraak kan worden afgeleid dat artikel 5:46 lid 3 Awb ook kan gelden voor een situatie van uitzichtloosheid die de hoogte van de bestuurlijke boete voor de belanghebbende en zijn gezin kan meebrengen.

Percentages
Artikel 5 van de beleidsregel bepaalt het uitgangspunt van het percentage van de boete (100%, 75%, 50% en 25%).

Ik denk dat gemeenten de inhoud van deze beleidsregel ook kunnen gebruiken. Ook kan elke situatie individueel natuurlijk (rechtstreeks) onder toepassing van artikel 5:46 Awb worden beoordeeld.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies

2 gedachten over “Bestuurlijke boete: overgangsrecht, jurisprudentie en beleidsregel UWV

  1. Pingback: Jurisprudentie minimum en matiging bestuurlijke boete door UWV | Ingeborg Lunenburg Opleiding + Advies

  2. Pingback: Best gelezen en Series – Ingeborg Lunenburg Opleiding + Advies

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

*

19 + zeventien =