Annotatie USZ: Beleidsvoorschriften Werk en Inkomen buitenwettelijk begunstigend beleid?

CRVB:2016:3520: heeft het college de Beleidsschriften terecht als buitenwettelijk begunstigend beleid gekwalificeerd?

USZ+OLVerschenen in USZ 2016/394 (Sdu uitspraken sociale zekerheid)

Inhoudsindicatie
Ten onrechte geweigerd bijzondere bijstand te verlenen voor de volledige kosten eigen bijdrage in geval van een lichte adviestoevoeging (LAT).

Noot door I.M. Lunenburg
1. In de hier opgenomen uitspraak oordeelt de CRvB over de vraag of het college de Beleidsvoorschriften Werk en Inkomen terecht als buitenwettelijk begunstigend beleid kwalificeert. Het (bestreden) besluit is daar op gebaseerd wat betekent dat de kosten van de eigen bijdrage rechtsbijstand voor een lichte adviestoevoeging (LAT) slechts voor vergoeding in aanmerking komen voor zover zij een bedrag van € 53,- te boven gaan. Dat resulteert erin dat het college deze kosten tot slechts ter hoogte van € 24,- met bijzondere bijstand heeft gehonoreerd. Dit terwijl de feitelijk verschuldigde eigen bijdrage € 77,- bedroeg. Bij de rechtbank vangt belanghebbende bot. Aanleiding dus om bij de CRvB aan te kloppen.

2. Het college stelt zich op het standpunt dat de Wet op de Rechtsbijstand (Wrb) een voorliggende voorziening vormt als bedoeld in art. 15 WWB en er op die grond geen recht op bijzondere bijstand bestaat. Ter onderbouwing van dat standpunt wijst het college op het met ingang van 1 juli 2011 in werking getreden Besluit van 22 juni 2011, houdende de aanpassing van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand en het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 (Stb. 2011, 322, Besluit). Volgens het college blijkt uit de geschiedenis bij de totstandkoming van het Besluit het volgende. Bij het bepalen van de hoogte van de eigen bijdrage is enerzijds gewaarborgd dat rechtzoekenden met een inkomen op bijstandsniveau toegang tot de rechter blijven behouden. Anderzijds moet een prijsprikkel in de vorm van een eigen bijdrage voorkomen dat door rechtzoekenden al te lichtvaardig gebruik wordt gemaakt van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. Die prijsprikkel wordt ontnomen als voor de kosten van de eigen bijdrage onverkort bijzondere bijstand zou worden verleend. Er is, aldus het college, met de eigen bijdrage een bewuste keuze gemaakt wat betreft deze kosten. Als ik het goed begrijp meent het college dat hiermee impliciet een oordeel is gegeven over het niet-noodzakelijk zijn van de kosten. Indien dat standpunt voor juist gehouden moet worden, dan behoort de aanvraag op grond van art. 15 lid 1 tweede volzin WWB te worden afgewezen (vgl. CRvB 17 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4230).

3. Hier op doorredenerend stelt het college dat de Beleidsvoorschriften op grond waarvan toch bijzondere bijstand kan worden verleend voor een deel van de eigen bijdrage als buitenwettelijk begunstigend beleid moet worden gekwalificeerd. Er wordt nog een subsidiair standpunt in de strijd geworpen in geval de Wrb toch niet kan worden aangemerkt als een voorliggende voorziening. Ook dan is er sprake van buitenwettelijk begunstigend beleid. Daarvoor stelt het college zich op het standpunt dat van de noodzaak van de kosten in geval van een verleende toevoeging, anders dan voorheen, niet kan worden uitgegaan. Dit omdat door de Raad voor de rechtsbijstand (RvR) alle aanvragen voor een LAT op basis van een “High Trust”-overeenkomst met partijen toekent zonder nader onderzoek naar de noodzaak ervan en achteraf (al dan niet steekproefsgewijs) op juistheid controleert. Tot zover het college.

4. De CRvB oordeelt dat de Wrb, volgens vaste rechtspraak, in beginsel als een toereikende en passende voorliggende voorziening kan worden aangemerkt als een betrokkene een aanvraag indient om bijzondere bijstand voor de kosten van rechtsbijstand (CRvB 31 oktober 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AZ1426, <<USZ>> 2007/4 en CRvB 26 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3215, <<USZ>> 2013/119). Echter kunnen de kosten van een procedure die de Wrb voor eigen rekening laat, zoals de eigen bijdrage, onder bepaalde omstandigheden tot de bijzondere noodzakelijke kosten van het bestaan worden gerekend. De noodzaak van rechtshulp kan worden aangenomen als rechtsbijstand wordt verleend op grond van een toevoeging. Voor de eigen bijdrage die de rechtzoekende verschuldigd is door een beroep te doen op de Wrb kan de voorliggende voorziening niet als toereikend worden geacht. De CRvB wijst daarvoor op de Nota van Toelichting bij het Besluit (Stb. 2011, 322, p. 7-8). Daarin is uitdrukkelijk de mogelijkheid vermeld om op de bijzondere bijstand terug te vallen als een rechtzoekende niet in staat is de eigen bijdrage te betalen. Dit is een niet verrassend oordeel van de CRvB gelet op de hiervoor aangehaalde (vaste) rechtspraak.

5. Mede gelet op de door het college aangevoerde standpunten vraagt de beslechting van het geschil nog enige verdieping. Daarvoor neemt de CRvB ons verder mee in de geschiedenis van de totstandkoming van het Besluit. Er is beoogd rechtzoekenden te stimuleren zoveel mogelijk gebruik te maken van het Juridisch Loket bij het oplossen van juridische problemen. De financiële prikkel om dat te bewerkstelligen bestaat er uit dat een korting op de eigen bijdrage kan worden verkregen. Die is voorbehouden voor de rechtzoekende aan wie rechtshulp is verleend en zich, voordat hij een toevoeging aanvraagt, tot het Juridisch Loket heeft gewend en een diagnosedocument is opgesteld. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van het Besluit blijkt dat de Afdeling Advisering van de Raad van State (AARvS) in zijn advies aangeeft dat niet duidelijk is hoe het stimuleren van het gebruik van het Juridisch Loket een verandering betekent ten opzichte van de huidige situatie voor wat betreft het aanmerken van de Wrb als een toereikende en passende voorziening (zie Stcrt. 2011, 12411, p. 16). De AARvS verwijst naar de vaste rechtspraak van de CRvB, waaronder de onder 4 genoemde uitspraak van 31 oktober 2006. Ook in de nieuwe situatie is de rechtzoekende, na doorverwijzing, nog altijd een eigen bijdrage verschuldigd. Ook is niet duidelijk wat als de voorliggende voorziening moet worden aangemerkt: het advies van het Juridisch Loket, de vermindering van de eigen bijdrage, het verlenen van rechtsbijstand, of een combinatie van deze factoren. Volgens de AARvS wordt niet duidelijk waarom de voorgestelde wijziging een verandering zou betekenen voor de positie van de rechtzoekende die een beroep wil doen op bijzondere bijstand. Naar het oordeel van de AARvS kan deze persoon ook onder het voorgestelde systeem een aanspraak hebben op bijzondere bijstand, als de voorliggende voorziening (de Wrb) niet toereikend is, omdat nog steeds een eigen bijdrage is verschuldigd. Mede op basis hiervan concludeert de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie dat niet kan worden aangenomen dat met de differentiatie van de eigen bijdrage anders tegen de rechtspraak van de CRvB moet worden aangekeken (zie Stcrt. 2011, 12411, p. 22).

6. De CRvB oordeelt dat ook na aanpassing van het systeem van toevoegingen, zoals onder 5 uiteengezet, de Wrb niet kan worden aangemerkt als een voorliggende voorziening als bedoeld in art. 15 WWB voor de kosten van de eigen bijdrage voor de rechtzoekende. Volgens de CRvB zijn in de geschiedenis van de totstandkoming van het Besluit geen aanknopingspunten te vinden om aan te nemen dat ten aanzien hiervan onderscheid moet worden gemaakt tussen de eigen bijdrage voor een LAT en die van een reguliere toevoeging. De wetgever heeft met een financiële prikkel in de vorm van een eigen bijdrage beoogd rechtzoekenden te bewegen een bewuste afweging te maken tussen enerzijds hun belang dat gediend wordt met een zaak en anderzijds de kosten die met de zaak gemoeid zijn om zodoende het systeem van gesubsidieerde rechtsbijstand als zodanig beheersbaar te houden. Feit is echter, getuige de conclusie van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, dat de wetgever niet heeft bedoeld de mogelijkheid van bijstandsverlening voor de kosten van de eigen bijdrage uit te sluiten.

7. Dan nu de inhoud van de Beleidsvoorschriften van het college waar het bestreden besluit op is gebaseerd. Die zien op de vraag of sprake is van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan als bedoeld in art. 35 lid 1 WWB. Volgens de CRvB kunnen deze beleidsregels dus niet worden gekwalificeerd als buitenwettelijk begunstigend beleid. Het verlenen van bijzondere bijstand is een gebonden bevoegdheid van het college (bijv. CRvB 28 februari 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV3103, <<USZ>> 2006/139). Dat brengt mee dat de bestuursrechter zich over de aard van de kosten ten volle een eigen oordeel moet vormen en niet gebonden is aan beleid van het college (bijv. CRvB 23 september 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AQ6585 en CRvB 1 juni 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AP0975).

8. Vast staat dat aan belanghebbende een toevoeging is verleend. Voor het antwoord op de vraag of er een noodzaak voor rechtshulp is maakt het, volgens de CRvB, niet uit of het een reguliere toevoeging of een LAT betreft. Met het verlenen van een toevoeging op zich is in beginsel de noodzaak voor het verlenen van rechtshulp en de eigen bijdrage voor rechtsbijstand gegeven. Daar voegt de CRvB nog het volgende aan toe. Dat de controle op de verlening van toevoegingen door de RvR inmiddels achteraf plaatsvindt, vormt geen reden om hierover thans anders te oordelen. Ook de afgifte van een toevoeging op grond van een “High Trust”-overeenkomst veronderstelt namelijk de noodzaak om de toevoeging te verlenen. Dan staat de vraag nog open of het college bevoegd is een deel van de kosten van eigen bijdrage van een LAT niet voor bijzondere bijstand in aanmerking te brengen. Voor rechtshulp die tot stand komt op advies van het Juridisch Loket wordt de eigen bijdrage van een reguliere toevoeging namelijk verlaagd. De kosten van de eigen bijdrage ter hoogte van die verlaging zijn niet noodzakelijk in de zin van art. 35 WWB (CRvB 23 februari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:595, <<USZ>> 2016/100 m.nt. I.M. Lunenburg). Echter voor rechtshulp die tot stand komt op basis van een LAT geldt deze verlaging niet (zie onder meer Stcrt. 2011, 12411, p. 10). Er kan dus niet worden gezegd dat de kosten van de eigen bijdrage voor een LAT tot een bedrag van € 53,- niet noodzakelijk zijn. Vast staat dat de Beleidsvoorschriften van het college een beperking inhouden. Namelijk dat de kosten voor de eigen bijdrage voor een LAT slechts voor bijzondere bijstand in aanmerking komen voor zover zij een bedrag van € 53,- te boven gaan. De CRvB oordeelt, gelet op het bovenstaande, dat de Beleidsvoorschriften op dat punt wegens strijd met art. 35 WWB buiten toepassing moet blijven.

9. In de toekomst kan de rechtspraak over eigen bijdragen rechtsbijstand anders komen te luiden omdat de regering voornemens is de het systeem van de gesubsidieerde rechtsbijstand (verder) te herijken, zoals blijkt uit een brief van de Minister van Veiligheid en Justitie van 31 mei 2016 (Kamerstukken II 2015/16, 31 753, 118). Het idee is om mogelijkheden te creëren tot individueel maatwerk in de Wrb, zoals het op nihil vaststellen van de eigen bijdrage of het treffen van een passende betalingsregeling. Dit gelet op de omstandigheid dat de Wrb gezien haar aard en doel, in het kader van de Participatiewet (PW), wordt beschouwd als een passende en toereikende voorliggende voorziening. Mocht het systeem op vorenbedoelde wijze worden gewijzigd dan zullen aanvragen voor de eigen bijdragen vanaf dat moment afgewezen moeten worden op grond van art. 15 PW.

I.M. Lunenburg

Zelfstandig opleider, auteur en adviseur sociale zekerheid te Arnhem

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

*