Centrale Raad: voorzien de verstrekte goederen in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan?

jurisprudentieIn CRVB:2015:3294 doet de Centrale Raad weer een mooie uitspraak die is toegevoegd aan de serie Middelen. Uit deze uitspraak komt ook maar eens naar voren dat artikel 33 lid 1 WWB (thans Participatiewet, PW) gelet op de redactie daarvan een volstrekt onbruikbaar artikel is.1

Waar gaat het over?
Belanghebbende heeft een relatie met F waaruit twee kinderen zijn geboren, het oudste kind in 2010. Zij ontvangt sinds 4 februari 2010 een bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande en vanaf 12 mei 2010 naar de norm voor een alleenstaande ouder. Haar casemanager roept belanghebbende – in het kader van een rechtmatigheidsonderzoek – op voor een gesprek op 1 juni 2012. Tijdens dit gesprek verklaard belanghebbende onder meer dat F geen alimentatie betaalt, maar wel vanaf de geboorte af en toe kleding, melk en pampers voor de kinderen koopt. Tijdens het gesprek stelt de casemanager met belanghebbende de tegenwaarde van deze goederen vast op een bedrag van € 120,66 per maand. De casemanager maakt een gespreksverslag dat door belanghebbende en de casemanager is ondertekend.

Herziening recht op bijstand
Het college ziet in wat belanghebbende heeft verklaard aanleiding om de bijstand van haar over de periode van 22 november 2010 tot en met 31 januari 2012 te herzien en de over deze periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 2.524,40 (bruto) van haar terug te vorderen (besluit 1). Daarnaast verlaagt het college de bijstand bij wijze van maatregel met 50% gedurende twee maanden (besluit 2). Daaraan ligt ten grondslag dat belanghebbende de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Zij heeft niet aan het college gemeld dat zij maandelijks goederen ontving ter waarde van € 120,66.

Bezwaar besluit 1: ongegrond en een dwangsom
Het college verklaart het bezwaar tegen besluit 1 ongegrond. Daaraan ligt ten grondslag dat sprake is van inkomen in natura dat tot de middelen van belanghebbende moet worden gerekend. Bij dit besluit bepaalt het college ook dat belanghebbende recht heeft op een dwangsom van € 1.260,-. Dit in verband met het niet tijdig beslissen op haar bezwaarschrift. Op grond van artikel 60a lid 4 WWB verrekent het college de dwangsom met de openstaande vordering.2

Bezwaar besluit 2: gegrond en een dwangsom
Het college verklaart het bezwaar tegen besluit 2 gegrond De maatregel wordt – wegens verminderde verwijtbaarheid en haar persoonlijke omstandigheden – verlaagd naar 50% voor de duur van een maand. Ook bij dit besluit bepaalt het college dat belanghebbende recht heeft op een dwangsom van € 1.260,-. Dit in verband met het niet tijdig beslissen op haar bezwaarschrift. Ook hier gaat het college over tot verrekening met de openstaande vordering op grond van artikel 60a lid 4 WWB.

Beroep
Belanghebbende komt in beroep. De rechtbank verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond, vernietigt het besluit en voorziet zelf in de zaak door het besluit te herroepen. Dit voor zover het de herziening en terugvordering over de periode van 22 november 2010 tot 8 december 2010 betreft. Hiertoe overweegt de rechtbank dat F tot 8 december 2010 in detentie verbleef en hij daarom in de genoemde periode belanghebbende niet heeft kunnen voorzien van goederen voor de kinderen. Voor de periode na 8 december 2010 oordeelt de rechtbank dat de tegenwaarde van de door F verstrekte goederen moet worden aangemerkt als een middel in de zin van artikel 31 lid 1 WWB dat op de verleende bijstand in mindering moet worden gebracht.3 De rechtbank geeft het college opdracht een nieuw besluit op bezwaar te nemen over de terug te vorderen kosten van bijstand over de periode van 8 december 2010 tot en met 31 januari 2012. De rechtbank verklaart het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond.

Hoger beroep
Belanghebbende keert zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank de herziening en terugvordering van de bijstand in stand heeft gelaten en voor zover het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard. Zij voert hiertoe – samengevat – aan dat zij niet aan haar verklaring gehouden kan worden nu daarin niet is opgenomen dat zij deze heeft getekend voor akkoord, voor ondertekening heeft doorgelezen en nu deze haar niet is voorgehouden. Verder kan op basis van de verklaring niet worden geconcludeerd dat zij maandelijks goederen heeft ontvangen met een waarde van € 120,66. Dat bedrag heeft het college bovendien ten onrechte als inkomen in natura aangemerkt. Voor wat betreft de opgelegde maatregel stelt belanghebbende zich primair op het standpunt dat zij haar inlichtingenverplichting niet heeft geschonden en subsidiair dat iedere verwijtbaarheid van deze schending ontbreekt. Tot slot voert belanghebbende – onder verwijzing naar de uitspraak CRVB:2014:1015 – aan dat een dwangsom als vermogen moet worden aangemerkt en een vermogensbestanddeel niet vatbaar is voor verrekening. Het college stelt de terugvordering over de periode van 8 december 2010 tot en met 31 januari 2012 vast op € 2.460,95.

De Raad oordeelt over:

  1. de herziening en terugvordering;
  2. de maatregel; en
  3. de verrekening van de dwangsommen met de openstaande vordering.

De te beoordelen periode loopt van 8 december 2010 tot en met 31 januari 2012.

1. Herziening en terugvordering
De genoemde casemanager heeft, desgevraagd door de afdeling bezwaar en beroep van de gemeente een nadere toelichting gegeven op de door hem opgetekende verklaring van belanghebbende. Hij verklaart dat het met belanghebbende besprokene tijdens het gesprek is uitgetypt, dat aan het einde van het gesprek de tekst aan haar is voorgelezen en dat zij – nadat haar de mogelijkheid was geboden de tekst te lezen en eventueel aan te passen – de verklaring heeft ondertekend. Uit de aantekeningen van de zitting bij de rechtbank blijkt verder dat belanghebbende aldaar verklaart de tekst te hebben doorgelezen. De beroepsgrond van belanghebbende dat zij de tekst van de verklaring niet heeft doorgelezen en dat deze haar niet is voorgehouden, treft daarom geen doel. Gelet op de ondertekening – zonder voorbehoud – van de verklaring door belanghebbende, is niet van belang dat daarin niet is opgenomen dat de verklaring voor akkoord is getekend. Op grond van het voorgaande bestaat geen aanleiding belanghebbende niet te houden aan wat zij heeft verklaard.

Tegenwaarde verstrekte goederen
Met de rechtbank oordeelt de Raad dat het college de tegenwaarde van de door F aan belanghebbende verstrekte goederen heeft kunnen vaststellen op € 120,66 per maand. Dit bedrag is tijdens het gesprek samen met belanghebbende bepaald aan de hand van wat zij heeft opgegeven van F aan pampers en melk per maand en aan kleding per kwartaal te hebben ontvangen. Belanghebbende heeft, zoals blijkt uit een nadere schriftelijke verklaring van haar, niet zozeer de hoogte van het vastgestelde bedrag betwist als wel de datum met ingang waarvan zij deze goederen heeft ontvangen. Met de rechtbank oordeelt de Raad dat er, mede naar aanleiding van wat belanghebbende heeft verklaard, geen aanleiding is de ontvangst van de goederen en hiermee de ingangsdatum van de herziening van het recht op bijstand op een latere datum dan 8 december 2010 te bepalen. Hierbij wordt nog opgemerkt dat belanghebbende wellicht niet direct al op 8 december 2010 goederen van F heeft ontvangen, maar dat zij niet heeft gesteld dat dit ook niet heeft kunnen geschieden gedurende de verdere loop van de maand december 2010.

Middelen
Artikel 31 lid 1 WWB bepaalt dat tot de middelen worden gerekend alle vermogens- en inkomensbestanddelen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Artikel 33 lid 1 WWB bepaalt dat als inkomen in natura in aanmerking wordt genomen, de waarde daarvan vastgesteld op het daarvoor door belanghebbende opgeofferde bedrag.4

Inkomen in natura
De vraag ligt voor of het college terecht de tegenwaarde van de goederen vanaf 8 december 2010 tot een bedrag van € 120,66 per maand als inkomen in natura als bedoeld in artikel 33 lid 1 WWB heeft aangemerkt. Uit de gedingstukken blijkt dat F voor belanghebbende in de te beoordelen periode geen alimentatieverplichting had. Nu de verplichting tot het betalen van een maandelijkse financiële bijdrage aan belanghebbende in deze periode niet bestond, kan ook niet gesteld worden dat zij een aanspraak op betaling op grond van deze verplichting had. Gelet hierop kan evenmin gesteld worden dat sprake is van een door haar opgeofferd bedrag doordat een (deel van de) geldswaarde van alimentatie is omgezet in alimentatie in natura. Anders dan de rechtbank en het college hebben aangenomen, is dan ook geen sprake van inkomen in natura in de hiervoor vermelde zin.

Geen deugdelijke grondslag
Het bestreden besluit berust volgens de Raad niet op een deugdelijke grondslag en de rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak moet daarom worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat de tegenwaarde van de aan belanghebbende verstrekte goederen als middel in de zin van artikel 31 lid 1, in verbinding met artikel 33 lid 1 WWB kan worden aangemerkt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, vernietigt de Raad het bestreden besluit 1 wegens strijd met artikel 7:12 lid 1 Awb (ook) voor zover het betreft de herziening van de bijstand over de periode van 8 december 2010 tot en met 31 januari 2012. Met het oog op definitieve geschillenbeslechting zal de Raad vervolgens bezien of aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het te vernietigen gedeelte van dit besluit in stand te laten.

Afstemmen
Artikel 18 lid 1 WWB bepaalt dat het college is gehouden om de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de betrokkene.5 Deze bepaling geeft inhoud aan één van de uitgangspunten van de WWB, te weten dat de bijstand wordt afgestemd op de feitelijke behoeften in het individuele geval. Volgens vaste rechtspraak (CRVB:2009:BK5133) is voor een dergelijke individuele afstemming in de vorm van een verlaging slechts plaats in zeer bijzondere situaties. Een dergelijke situatie wordt in dit geval aangenomen. Met de door F aan belanghebbende verstrekte goederen wordt voorzien in bepaalde kosten die behoren tot de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan van haar. Doordat zij de kosten niet meer zelf behoefde te voldoen uit de bijstandsnorm leverde haar dit een substantiële besparing op, zodat haar bijstandbehoevendheid in de te beoordelen periode per saldo werd verminderd. Afstemming op de omstandigheden en mogelijkheden van belanghebbende is daarom aangewezen omdat geen (aanvullende) algemene bijstand behoeft te worden verleend in de specifieke kosten waarin door F wordt voorzien.

Rechtsgevolgen besluit 1 blijven in stand
Het college merkt ter zitting op dat in het geval van afstemming van de bijstand van belanghebbende, deze met € 120,66 per maand zou zijn verlaagd. Gelet op het structurele en periodieke karakter van de door F verstrekte goederen, acht de Raad een dergelijke afstemming juist. Aangezien deze afstemming overeenkomt met het bedrag waarmee het college de bijstand over de te beoordelen periode maandelijks heeft herzien, zullen de rechtsgevolgen van het te vernietigen gedeelte van bestreden besluit 1 (de herziening van de bijstand over de te beoordelen periode) in stand worden gelaten. Daarmee is gegeven dat het college bevoegd was de over die periode ten gevolge van de afstemming teveel betaalde kosten van bijstand van belanghebbende terug te vorderen. Zij voert geen zelfstandige beroepsgronden aan tegen de manier waarop het college van zijn bevoegdheid tot terugvordering gebruik heeft gemaakt. Gelet daarop verklaart de Raad het beroep tegen het terugvorderingsbesluit ongegrond.

2. Maatregel
Belanghebbende heeft bij het college geen melding gemaakt van de ontvangst van goederen van F in de te beoordelen periode. Gezien de substantiële omvang en het periodieke karakter hiervan had het haar redelijkerwijs duidelijk moeten zijn, gelet op het aanvullend karakter van de bijstand, dat de omstandigheid dat zij maandelijks goederen van F ontving ter waarde van € 120,66 van invloed kon zijn op haar recht op bijstand. Het was vervolgens aan het college om te bepalen of, en zo ja hoe, bij de verlening van bijstand hiermee rekening gehouden moest worden. Voor zover bij belanghebbende al twijfel kon bestaan over de reikwijdte van de inlichtingenverplichting of het belang van de ontvangen goederen voor de voortzetting van de verleende bijstand, had zij daarin aanleiding moeten zien om contact op te nemen met het college om op dit punt duidelijkheid te verkrijgen. De rechtbank overweegt dan terecht dat belanghebbende de op haar rustende wettelijke inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen mededeling te doen aan het college van de ontvangst van de goederen van F.

Verlagen bijstand
Het college was dan ook gehouden op grond van artikel 18 lid 2 WWB de bijstand van belanghebbende te verlagen.6 De opgelegde maatregel is in overeenstemming met de van toepassing zijnde Maatregelenverordening. In wat belanghebbende aanvoert wordt geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college tot een verdergaande matiging van de maatregel over had moeten overgaan dan bij bestreden besluit 2 al is gedaan. In zoverre slaagt het hoger beroep dus niet.

3. Verrekening dwangsommen
Artikel 60a lid 4 WWB bepaalt dat het college een vordering die een belanghebbende op hem heeft, kan verrekenen met een vordering als bedoeld in artikel 58 en 59 WWB.7 Noch in het wetsartikel zelf noch in de memorie van toelichting op dit wetsartikel (TK 2012/13, 33 556, nr. 3) is enig aanknopingspunt te vinden voor het standpunt van belanghebbende dat de wetgever heeft beoogd de vordering uit een verbeurde dwangsom in verband met het niet tijdig beslissen op een bezwaarschrift uit te zonderen van verrekening met een openstaande vordering van het college op een betrokkene. Evenmin kan hiervoor aanleiding gevonden worden in de door belanghebbende aangehaalde uitspraak, waarin overigens een geheel andere rechtsvraag voorlag. Ook in zoverre slaagt het hoger beroep daarom niet.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies


  1. zie bijvoorbeeld CRVB:2015:1212 

  2. ongewijzigd in de PW 

  3. ongewijzigd in de PW 

  4. ongewijzigd in de PW 

  5. ongewijzigd in de PW 

  6. gewijzigd met inwerkingtreding van art. 18a WWB 

  7. min of meer ongewijzigd in de PW 

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

*