De Raad doet een mooie uitspraak over de vraag over het opleggen van nadere verplichtingen als bedoeld in artikel 55 WWB (CRVB:2015:2792).
Het college in kwestie legt aan belanghebbende de verplichting op dat hij elke nacht gebruik moet maken van de nachtopvang.1 Belanghebbende heeft deze nadere verplichtingen meerdere malen geschonden met maatregelen tot gevolg. Er liggen maar liefst vier bestreden besluiten voor.
De feiten en omstandigheden
Het college kent bijstand toe aan belanghebbende op grond van de regeling voor dak- en thuislozen. Bij de melding van het verzoek om bijstand geeft belanghebbende aan dat hij dakloos is. Het college legt aan belanghebbende de verplichting op om gebruik te maken van de nachtopvang onder toepassing van artikel 55 WWB. Deze verplichting houdt in dat hij elke nacht gebruik moet maken van de nachtopvang.
Bezwaar opleggen nadere verplichtingen
Bestreden besluit 1
Belanghebbende komt in bezwaar tegen dat besluit. Het college handhaaft het besluit in de beslissing op bezwaar. Daaraan ligt ten grondslag dat belanghebbende behoort tot de doelgroep dak- en thuislozen en dat de verplichting om gebruik te maken van de nachtopvang wordt gezien als een eerste stap in de richting van arbeidsinschakeling. Met de nachtopvang wordt voorzien in bed, bad en brood, zodat er op deze terreinen sprake is van stabiliteit. Dat is volgens het college een van de voorwaarden voor – uiteindelijk – een re-integratie in het arbeidsproces.
Bezwaar maatregelen schenden nadere verplichting
Bestreden besluit 2
Belanghebbende maakt geen gebruik van de nachtopvang. Dat is voor het college aanleiding om de bijstand te verlagen met 40%. Het college handhaaft het besluit in bezwaar. Daaraan ligt ten grondslag dat belanghebbende in de bepaalde periode geen gebruik heeft gemaakt van de nachtopvang. Door deze houding en door zijn gedrag frustreert hij zijn arbeidsinschakeling, aldus het college.
Bestreden besluit 3
In de daarop volgende maand maakt belanghebbende evenmin gebruik van de nachtopvang. Dat is voor het college aanleiding om de bijstand te verlagen met 80%. Het college handhaaft het besluit in bezwaar. Daaraan ligt ten grondslag dat betrokkene niet heeft voldaan aan de verplichting om gebruik te maken van de nachtopvang en dat sprake is van recidive.
Bestreden besluit 4
In de daarop volgende twee maanden maakt belanghebbende wederom geen gebruik van de nachtopvang. Dat is voor het college aanleiding om de bijstand gedurende twee maanden te verlagen met 80%. Het college handhaaft het besluit in bezwaar. Daaraan ligt ten grondslag dat belanghebbende niet heeft voldaan aan de verplichting om gebruik te maken van de nachtopvang en daarmee zijn arbeidsinschakeling frustreert. Omdat sprake is van herhaalde recidive verlaagt het college de bijstand voor de duur van twee maanden.
Belanghebbende komt in beroep tegen de vier besluiten.
Het oordeel van de rechtbank
Aangevallen uitspraak 1
De rechtbank verklaart de bestreden besluiten 1 en 2 gegrond, vernietigt deze besluiten en voorziet zelf in de zaak door het besluit 1 te herroepen, voor zover het de verplichting tot het gebruik maken van de nachtopvang betreft, en het besluit 2 geheel te herroepen.
Daartoe overweegt de rechtbank dat de verplichting om gebruik te maken van de nachtopvang een verregaande inbreuk maakt op de (bewegings-)vrijheid en privacy van betrokkene. Het college kan niet duidelijk maken dat tussen de opgelegde verplichting en het belang van arbeidsinschakeling een zodanig rechtstreeks verband bestaat dat die verplichting kan worden geacht te strekken tot arbeidsinschakeling. De verplichting om gebruik te maken van de nachtopvang kan dan ook niet met toepassing van artikel 55 WWB aan belanghebbende worden opgelegd.
Daarbij acht de rechtbank het volgende van belang. Als betrokkene niet aan zijn uit artikel 9 lid 1 WWB voortvloeiende verplichtingen tot arbeidsinschakeling voldoet, zoals de aan betrokkene opgelegde verplichting tot deelname aan dagbesteding, kan het college de bijstand met toepassing van artikel 18 WWB verlagen. Nu belanghebbende niet verplicht was om gebruik te maken van de nachtopvang, heeft het college de bijstand ten onrechte verlaagd met 40%.
Aangevallen uitspraak 2
De rechtbank verklaart het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond, vernietigt dit besluit en voorziet zelf in de zaak door het besluit te herroepen. Daartoe verwijst de rechtbank naar aangevallen uitspraak 1.
Aangevallen uitspraak 3
De rechtbank verklaart het beroep tegen bestreden besluit 4 gegrond, vernietigt dit besluit en voorziet zelf in de zaak door het besluit te herroepen. Daartoe verwijst de rechtbank naar aangevallen uitspraak 1.
Hoger beroep college
Het college komt in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraken 1 en 2.2 Daartoe voert het college aan dat de rechtbank niet onderkent dat de verplichting tot nachtopvang voor betrokkene al onderdeel uitmaakt van zijn re-integratietraject. Met deze verplichting tot nachtopvang leert belanghebbende namelijk een normaal dag- en nachtritme opbouwen. Dit is één van de onderdelen om straks met succes uit te stromen naar een baan. Tussen de opgelegde verplichting en het belang van arbeidsinschakeling bestaat een zodanig rechtstreeks verband dat die verplichting kan worden geacht te strekken tot arbeidsinschakeling.
Verder voert het college, onder verwijzing naar CRVB:2010:BL1093, aan dat niet gesproken kan worden van een onredelijke voorwaarde en dat het doel hier ook is om voor het probleem van betrokkene een lange-termijn-oplossing te verschaffen, namelijk inschakeling op de arbeidsmarkt.
Het college dient nadere stukken in die zien op het plan van aanpak voor betrokkene en stelt dat voor iedere dakloze een individueel trajectplan wordt opgesteld.
Het oordeel van de Raad
Verplichting om gebruik te maken van de nachtopvang
Ingevolge artikel 55 WWB kan het college naast de verplichtingen die ingevolge hoofdstuk 2 in elk geval aan de bijstand verbonden zijn, dan wel daaraan door het college verbonden worden, vanaf de dag van de melding als bedoeld in artikel 44 lid 2 WWB, verplichtingen opleggen die strekken tot arbeidsinschakeling.
Wetsgeschiedenis
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de wet volgt dat de wetgever bij de plicht tot arbeidsinschakeling een individuele, op de persoonlijke omstandigheden toegesneden benadering voor ogen heeft gestaan (TK 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 40). In beginsel rust op iedereen de verplichting om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aanvaarden. Daarbij moeten alle inspanningen van betrokkene en gemeente zijn gericht op arbeidsinschakeling. Voor personen met meervoudige problematiek, waarbij de wetgever onder meer doelt op personen waarbij naast een laag opleidingsniveau en weinig werkervaring ook dak- en thuisloosheidsproblematiek speelt, is reguliere arbeid in veel gevallen niet op korte of langere termijn te realiseren. Wanneer betaalde arbeid nog niet aan de orde is, moet betrokkene gebruik maken van door de gemeente aangeboden voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling (re-integratieverplichting). De wetgever heeft geen nadere voorwaarden gesteld aan de invulling door de gemeente van de re-integratieverplichting zodat optimaal maatwerk mogelijk is (TK 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 2-7).
Het opleggen van nadere verplichtingen als bedoeld in artikel 55 WWB kan bijvoorbeeld aan de orde zijn wanneer in de persoon gelegen problemen aan arbeidsinschakeling in de weg staan, zoals bij psychische moeilijkheden of verslavingsproblemen (TK 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 76). Het uitgangspunt van een individuele benadering bij de arbeidsinschakeling ziet ook op de nadere verplichtingen die strekken tot arbeidsinschakeling.
Geen maatwerk
De beroepsgrond van het college is dat sprake is van een individuele benadering en dat de verplichting om gebruik te maken van de nachtopvang onderdeel uitmaakt van het re-integratieplan van betrokkene. Deze beroepsgrond slaagt volgens de Raad niet. Het college heeft, daarnaar gevraagd, dit re-integratieplan van betrokkene niet met nadere stukken kunnen onderbouwen. Het door het college overgelegde plan van aanpak (1) gaat over een periode waarin belanghebbende over woonruimte beschikte. Het plan van aanpak (2) is gericht op de start van een dagbesteding.
In deze stukken is geen op de persoon van betrokkene toegesneden afweging omtrent de verplichting om gebruik te maken van de nachtopvang terug te vinden. Uit de stukken blijkt het volgende. Het college legt aan belanghebbende direct na zijn melding en enkel op grond van de omstandigheid dat hij dakloos is deze verplichting op. De enkele omstandigheid dat hij dakloos is, betekent echter niet dat daarmee gegeven is dat het verblijven in de nachtopvang voor hem gericht is op arbeidsinschakeling.Hierbij acht de Raad het volgende van belang.
In zijn brief aan de Raad deelt het college mee dat het niet het uitgangspunt is dat alle daklozen in hetzelfde traject worden gezet. Ter zitting verklaart het college desgevraagd dat de verplichting om te verblijven in de nachtopvang niet aan alle dak- en thuislozen wordt opgelegd. De algemene stelling van het college dat belanghebbende bij verblijf in de nachtopvang een dag- en nachtritme leert, bevat evenmin een op de persoon van betrokkene toegesneden afweging. Onder de gegeven omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat het te ver voert om de verplichting om elke nacht gebruik te maken van de nachtopvang te beschouwen als een eerste stap van belanghebbende in de richting van het gaan verrichten van algemene geaccepteerde arbeid. Daarbij heeft de rechtbank er terecht op gewezen dat zonder nadere toelichting niet valt in te zien dat het college voor het nagestreefde doel, te weten de arbeidsinschakeling, niet met minder ingrijpende verplichtingen, zoals de verplichting tot deelname aan dagbesteding, kon volstaan.
De Raad volgt de rechtbank in de overweging dat de nadere verplichting niet op een ondeugdelijke grondslag berust. Aan de in de bestreden besluiten 2 en 3 opgelegde maatregelen heeft het college ten grondslag gelegd dat belanghebbende geen gehoor heeft gegeven aan de nadere verplichting om te verblijven in de nachtopvang. Aan deze maatregelen is de grondslag dan ook komen te ontvallen. In het incidenteel hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 3 voert het college geen andere inhoudelijke beroepsgronden aan dan tegen aangevallen uitspraak 1. Ook hier volgt de Raad de rechtbank in de overweging dat de grondslag aan de in bestreden besluit 4 opgelegde maatregel eveneens is komen te ontvallen.
Tot slot
De uitkomst in de uitspraak is niet verrassend wat mij betreft. De Raad wijst het college op het verplichte maatwerk bij ‘ondersteuning’ bij de arbeidsinschakeling in verbinding met op te leggen nadere verplichtingen die strekken tot dat doel. De geïnteresseerde lezer verwijs naar de eerste uitgebreide blog update in de serie nadere verplichtingen. Daaruit blijkt – net als in deze uitspraak – dat het opleggen van nadere verplichtingen en het kunnen handhaven daarvan als deze worden geschonden, vraagt om een deugdelijke motivering.
©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies