Te weinig budget voor verlenen bijzondere bijstand?

Logo sociale vraagtsukkenIk lees met belangstelling de artikelen, columns en opiniestukken op de website Sociale vraagstukken. Neem bijvoorbeeld deze. “Het aantal mensen dat onder beschermingsbewind wordt geplaatst stijgt explosief. Het vormt daarmee een snel groeiende kostenpost voor gemeenten. Mensen met schulden schieten hier in de regel weinig mee op. Integendeel.” Zo luidt de titel van een van de artikelen geschreven door Catelijne Akkermans en Marc Räkers. Zie ook een nog recenter artikel (ingekorte versie) ‘Beschermingsbewind maakt van schuldenaren kasplantjes – dat kan beter’.

Bewindvoering en de daarmee gemoeide kosten is (nog steeds) een actueel onderwerp. Ook armoedebestrijding en minimabeleid roepen vragen op over de mogelijkheden en onmogelijkheden daarbij. Wat is: de aanleiding van de berichten, de actuele stand van zaken en de reactie van de staatssecretaris over de vragen rondom deze onderwerpen? Ik sluit deze blog update af met een aantal redactionele opmerkingen. Wil je met vakgenoten discussiëren over deze onderwerpen? Schrijf je dan in voor de Masterclass bijzondere bijstand, individuele toeslagen en minimabeleid op 23 juni in Arnhem.

Aanleiding
De aanleiding voor een explosieve groei van de kosten voor bijzondere bijstand was de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap (Stb. 2013, 414 dossiernummer 33 054). Met dit wetsvoorstel zijn de regels in Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek voor curatele en onderbewindstelling ter bescherming van en mentorschap voor kwetsbare volwassenen gewijzigd. De belangrijkste wijziging is dat “verkwisting” samen met het hebben van “problematische schulden” een grond is voor beschermingsbewind. Daarnaast moeten de vertegenwoordigers voortaan voldoen aan een aantal kwaliteitseisen.

Bijzondere bijstand
Heeft de kantonrechter een verzoek tot onderbewindstelling, mentorschap of ondercuratelestelling toegekend en een bewindvoerder benoemd, dan staat de noodzaak van de kosten vast (art. 35 PW). Tot 1 januari 2015 golden voor de beloning van de bewindvoerder richtlijnen/aanbevelingen van het Landelijk Overleg Vakinhoud Civiel en Kanton (LOVCK). Sinds 1 januari 2015 geldt een wettelijk regime: de Regeling beloning curatoren, bewindvoerders en mentoren. Nu het verlenen van bijzondere bijstand een gebonden bevoegdheid is1, kunnen gemeenten aanvragen om bijzondere bijstand voor de kosten van bewindvoering in het algemeen niet weigeren. Voor de extra kosten voor beheer2 van het persoonsgebonden budget geldt een uitzondering. Dat zijn geen noodzakelijke kosten in de zin van art. 35 PW (CRVB:2015:1654).

Motie wijziging wetgeving (TK 2015/16 34 300 XV, nr. 39)
Tijdens de vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van SZW voor het jaar 2016 is een – voor gemeenten belangrijke – motie aangenomen van de leden Pieter Heerma en Schouten.

2 december 2015
De indieners constateren dat het aantal mensen in beschermingsbewind fors toeneemt, de uitstroom laag blijft en gemeenten daardoor via de bijzondere bijstand de rekening betalen. Zij overwegen daarbij dat het lokale armoedebeleid en de gemeentelijke schuldhulpverlening in het gedrang komen door een steeds groter beslag op het armoedebudget vanuit de kosten voor beschermingsbewind. De regering wordt verzocht om, met gemeenten en rechtspraak in overleg te treden om:

  • te komen tot aanpassing van de Wet Wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap, om te realiseren dat de rechter bij een verzoek tot beschermingsbewind het advies van gemeenten vraagt of een minder vergaande voorziening mogelijk is;
  • te onderzoeken of meer tijdelijke vormen van beschermingsbewind bij problematische schulden mogelijk zijn;
  • en te bezien in hoeverre de gemeenten in staat zijn om de kosten voor beschermingsbewind op te vangen.

Kwaliteitseisen (TK 2015/16, 33 054, nr. 21, brief Tweede Kamer d.d. 19 februari 2016)
Op 1 april 2014 zijn de onderdelen van de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap die over de kwaliteitseisen voor curatoren, beschermingsbewindvoerders en mentoren gaan, alsmede het Besluit kwaliteitseisen curatoren, beschermingsbewindvoerders en mentoren, in werking getreden. Kandidaat-beschermingsbewindvoerders die voor drie of meer personen curator, bewindvoerder of mentor zijn3, komen alleen dan voor benoeming in aanmerking, als zij voldoen aan de in het besluit gestelde kwaliteitseisen (art. 435 lid 7 Boek 1 BW).4 Voor bestaande bewindvoerders geldt een overgangstermijn van twee jaar, tot 1 april 2016.

Landelijk Kwaliteitsbureau Curatoren, Beschermingsbewindvoerders en Mentoren (CBM)
De rechtspraak heeft de controle op het voldoen aan de kwaliteitseisen gecentraliseerd. Vanaf 1 januari 2016 worden alle professionele curatoren, beschermingsbewindvoerders en mentoren in Nederland gecontroleerd vanuit het Landelijk Kwaliteitsbureau CBM, dat is ondergebracht bij de rechtbank Oost-Brabant. Dit bureau beoordeelt of professionele curatoren, bewindvoerders en mentoren voldoen aan de eisen die de wet aan ze stelt. Ook verzoeken van nieuwe «toetreders» worden daar getoetst. Als een curator, beschermingsbewindvoerder of mentor voldoet aan de kwaliteitseisen, brengt het Landelijk Kwaliteitsbureau alle rechtbanken en kantonrechters daarvan op de hoogte. Kantonrechters blijven verantwoordelijk voor de benoeming in individuele zaken en blijven toezicht houden in die zaken. Het Landelijk Kwaliteitsbureau controleert jaarlijks of professionele curatoren, beschermingsbewindvoerders en mentoren nog steeds voldoen aan de kwaliteitseisen. Als uit de jaarlijkse controle blijkt dat een curator, bewindvoerder of mentor niet langer aan de gestelde kwaliteitseisen voldoet, dan worden alle rechtbanken en kantonrechters daarvan op de hoogte gesteld. Afhankelijk van de tekortkoming in de gestelde eisen kan aan de curator, bewindvoerder of mentor een hersteltermijn worden gesteld.

Vragenuurtje
Tijdens het vragenuurtje op 7 maart 2016 stelde het lid Karabulut (SP) aan de Staatssecretaris van SZW een aantal vragen over het bericht dat gemeenten in 2015 een half miljard euro tekort hebben op de bijzondere bijstand. Op 5 april kwamen de antwoorden (TK 2015/16, aanhangselnummer 2170).

Vraag 1
Wat is uw reactie op het bericht dat gemeenten in 2015 een half miljard euro tekort hebben op de bijzondere bijstand en dat het budget voor bijzondere bijstand en het minimabeleid de gemeentelijke uitgaven niet dekt?

Antwoord 1
Het bericht verwijst naar de factsheet «Financiën bijzondere bijstand» van Divosa. In deze factsheet wordt ten onrechte van de stelling uitgegaan dat er een specifiek, geoormerkt budget is voor bijzondere bijstand. De middelen voor bijzondere bijstand maken onderdeel uit van de algemene uitkering van het gemeentefonds en zijn daarmee vrij besteedbaar. Het «fictieve budget» waar in de factsheet naar wordt verwezen is gereconstrueerd op basis van de verdeling binnen het gemeentefonds. De verdeling van het gemeentefonds wordt jaarlijks tegen het licht gehouden. Het resultaat daarvan is terug te vinden als bijlage bij de Gemeentefondsbegroting, in het Periodiek OnderhoudsRapport (POR). Scheefheden in de verdeling kunnen aanleiding zijn voor een herijking van de verdeling van de verschillende uitgavenclusters. Voor het cluster Werk & Inkomen (waar de uitgaven voor de bijzondere bijstand onder vallen) is dat recent gebeurd. De resultaten van deze herijking zijn terug te lezen in de meicirculaire 2015 en hebben per 2016 tot een andere verdeling geleid. In het rapport «Basismateriaal fictief budget en lasten gemeentelijk minimabeleid5», een bijlage bij de factsheet van Divosa, wordt hier uitgebreid op ingegaan en geconcludeerd dat de nieuwe verdeling beter aansluit bij de gemeentelijke praktijk. Divosa heeft er voor gekozen om de nieuwe verdeling niet op te nemen in de factsheet. Daarmee ontstaat ten onrechte het beeld dat er aan Rijkszijde sprake zou zijn van onvoldoende inzicht in de uitgaven van gemeenten.

Vraag 2
Onderkent u dat groei van het aantal mensen in beschermingsbewind het gevolg is van de wisselende kwaliteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening? Zo, ja welke consequenties verbindt u hieraan? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 2
De toename van de kosten van bewindvoering heeft mijn aandacht. In 2015 heeft een onderzoek plaatsgevonden naar de groep onder bewind gestelden.6 De aanname dat de groei van het beroep op beschermingsbewind is te herleiden tot de wisselende kwaliteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening vindt geen steun in dit onderzoek. Er vindt op dit moment een vervolgonderzoek plaats naar de omvang en kosten van beschermingsbewind. Onderdeel hiervan is een vergelijking tussen gemeenten met hoge kosten voor beschermingsbewind en gemeenten met relatief lage kosten voor beschermingsbewind. Hierbij wordt de kwaliteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening als mogelijke factor meegenomen. De uitkomsten van dit onderzoek worden voor de zomer naar de Tweede Kamer gestuurd.

Vraag 3
Bent u bereid om gemeenten te compenseren voor het verstrekken van bijzondere bijstand aan statushouders met een langdurig laag inkomen? Zo ja, op welke wijze? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 3
De toename van toegelaten asielzoekers die regulier moeten worden gehuisvest, zal – nu er sprake is van een verhoogde asielinstroom – mogelijk een toename van het beroep op de bijzondere bijstand tot gevolg hebben. Primair moet hier worden gedacht aan de grotere kostenposten zoals noodzakelijke inrichtingskosten en de aanschaf van duurzame gebruiksgoederen. In het «Bestuursakkoord verhoogde asielinstroom d.d. 27 november 2015» hebben Rijk en gemeenten afgesproken dat het effect op het accres (gemeentefonds) dat ontstaat door de verhoogde asielinstroom wordt bezien in de werkgroep normeringsystematiek. Dit is onderwerp van gesprek bij het overleg over een aanvullende uitwerkingsovereenkomst. Op de uitkomsten daarvan wil ik niet vooruitlopen.

Vraag 4
Bent u van mening dat gemeenten hun verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Participatiewet voldoende waar kunnen maken nu, naast de tekorten op het inkomensdeel, de tekorten voor de bijzondere bijstand oplopen? Zo ja op welke wijze? Zo nee, welke maatregelen gaat u nemen?

Antwoord 4
De financiering van de bijzondere bijstand kan niet los worden gezien van de grote decentralisaties die vanaf 2015 in het sociaal domein hebben plaatsgevonden. De uitgaven aan bijzondere bijstand moeten in onderlinge samenhang met deze middelen worden bezien. Voor wat betreft het Inkomensdeel geldt dat gemeenten eventuele tekorten kunnen reduceren door goed en effectief beleid en dat het financiële risico van individuele gemeenten wordt beperkt door het vangnet en dat op grond van de Participatiewet gemeenten gezamenlijk altijd een toereikend budget krijgen, ook als bijvoorbeeld de conjunctuur tegen zit. De komende jaren wordt de werking van de Participatiewet gemonitord. De resultaten worden met uw Kamer gedeeld.

Vraag 5
Wat is uw reactie op de stelling van Divosa dat de bijzondere bijstand door gemeenten wordt gebruikt om de kabinetsbezuinigingen op minima te compenseren?

Antwoord 5
Bijzondere bijstand is een heel breed begrip, en kan een vergoeding voor velerlei uit bijzondere individuele omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten betreffen. Omdat de bijzondere bijstand is gedecentraliseerd, is het expliciet aan de colleges om mede aan de hand van eigen regelgeving en in individuele gevallen te beoordelen of en zo ja in welke mate bepaalde kosten voor een vergoeding in aanmerking komen. In dit verband merk ik op dat het kabinet extra middelen voor het armoede- en schuldenbeleid aan de gemeenten beschikbaar heeft gesteld (€ 19 miljoen in 2013, € 70 miljoen in 2014 en vanaf 2015 jaarlijks € 90 miljoen.) Zoals ik in antwoord 1 heb aangegeven zijn deze middelen niet geoormerkt.

Vraag 6
Verwacht u dat het tekort voor gemeenten op de bijzondere bijstand de komende jaren zal oplopen? Zo ja, bent u bereid om gemeenten hiervoor te compenseren? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 6
Zoals in antwoord 2 en 3 aangegeven hebben de twee kostenposten waarvan de gemeenten verwachten dat die de komende jaren kunnen oplopen, mijn aandacht. Zoals in antwoord 3 aangegeven wil ik niet vooruitlopen op de uitkomsten van het vervolgonderzoek beschermingsbewind en de bevindingen van de werkgroep normeringsystematiek. Daarnaast heeft een herijking van het Gemeentefonds plaatsgevonden, waarbij gebleken is dat binnen het cluster Werk en inkomen, waartoe de bijzondere bijstand wordt gerekend, de lagere uitvoeringskosten en hogere uitgaven elkaar ongeveer compenseerden. Zoals ik in antwoord 1 heb aangegeven, zijn de gemeenten in de meicirculaire 2015 hierover geïnformeerd.

Redactionele opmerkingen
Hoewel het budget voor de bijzondere bijstand niet is geoormerkt, is het wel zo dat gemeenten geen inkomenspolitiek mogen bedrijven. Dat is voorbehouden aan het Rijk (zie TK 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 64-65 en TK 2013/14, 33 801, nr. 3, p. 20). Als de gemeente financiële middelen inzet ter vergoeding van bijzondere bestaanskosten, dan moet dat – in het kader van de rechtmatige uitvoering als bedoeld in art. 76 PW – gebeuren met toepassing van de PW. In de reactie van de staatssecretaris zit de suggestie besloten dat gemeenten vrij zijn in het opstellen van beleid over het verlenen van bijzondere bijstand, dat is echter niet het geval. Slechts bij het opstellen van draagkrachtregels is daar ruimte voor.

Een opmerking over het gebruik van terminologie. Ik merk telkens dat minimabeleid en armoedebestrijding veelgebruikte termen zijn, zonder daarbij aan te geven wat daar nu precies mee wordt bedoeld. En nog belangrijker waar dergelijk beleid op is gebaseerd: de Participatiewet7, art. 108 Gemeentewet of de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening. Dat is niet onbelangrijk omdat de formele wet de aard van de bevoegdheid bepaald. Daarbij speelt ook de vraag of de bevoegdheid tot het stellen van regels toekomt aan de gemeenteraad of het college. Het verlenen van bijzondere bijstand is een expliciet aan het college opgedragen bevoegdheid. In hoeverre het Rijk gemeenten – in het kader van toezicht – thans aanspreekt op het voeren van buitenwettelijk begunstigend beleid, is mij niet bekend.

Daarnaast biedt de Participatiewet ook andere mogelijkheden om bijstandsgerechtigden te ‘ondersteunen’. Denk bijvoorbeeld aan de vrijlating van inkomsten uit arbeid (art. 31 lid 2 onder n, r en y PW). De geïnteresseerde lezer wijs ik op de blog update De knoppen van de ‘eigen bijdrage’ en andere kosten. Categoriaal en individueel maatwerk mogelijk?, waarin ook de mogelijkheden van de Wmo 2015 aan bod komen.

Meer weten over deze boeiende materie? Schrijf je voor de Masterclass bijzondere bijstand, individuele toeslagen en minimabeleid op 23 juni in Arnhem.


  1. zie bijvoorbeeld CRVB:2006:AV3103 

  2. strikt genomen voert de Sociale verzekeringsbank de beheertaken uit die aan het pgb zijn verbonden (trekkingsrecht). Echter de aan het pgb verbonden taken is de verantwoordelijkheid van de budgethouder 

  3. professionele curatoren, bewindvoerders en mentoren 

  4. in de brief aan de Tweede Kamer staat per abuis art. 436 genoemd 

  5. Divosa: Bruno Steiner advies basismateriaal fictief budget lasten gemeentelijk minimabeleid 

  6. TK 2015/16, 24 515, nr. 320 

  7. bijzondere bijstand – art. 35 PW, individuele inkomenstoeslag – art. 36 PW, individuele studietoeslag – art. 36b PW 

Een gedachte over “Te weinig budget voor verlenen bijzondere bijstand?

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

*