Schoon en leefbaar huis als resultaat, voorwaarden bij verordening en de rechterlijke toets

Studiedag Wmo
De inhoud van dit blog en nog veel meer komt aan bod tijdens de Studiedag Stand van het recht en actualiteiten op 11 juni in Utrecht.

De Kanteling
Een overgroot deel van de Nederlandse gemeenten werkt inmiddels met een zogeheten gekantelde Verordening individuele voorzieningen. Onder de term ‘gekanteld’ wordt voornamelijk de structuur, bepalingen en voorwaarden verstaan die anders dan voorheen in de Verordening zijn vormgegeven. Het verschil zit hem in een aantal aspecten. Zo zijn de te bereiken resultaten niet voorzieningengericht opgesteld. De vier wettelijke resultaatgebieden van artikel 4 lid 1 Wmo zijn omschreven in (meestal) acht resultaten. Daarbij wordt in beperkte mate aangegeven waarop die resultaten precies zijn gericht. Overigens verschilt dit laatste wel per gemeente.

Hoewel ik de achtergrond van De Kanteling koester (op maat aansluiten bij de burger), ben ik zeer kritisch bij de toepassing daarvan zoals ik dat in mijn werkpraktijk tegen kom. Daarom heb ik de afgelopen maanden zelf beleid doorontwikkeld: Verordening, Besluit nadere regels en beleidsregels. Dit beleid is ook gekanteld en bevat bepalingen dan wel voorwaarden die aansluiten bij de wet en (ook) kunnen leiden tot bezuinigingen. Echter is gekozen voor een andere structuur dan doorgaans wordt gebruikt en voorwaarden waarmee de primaire afdeling maar ook bezwaar en beroep uitstekend uit de voeten kan. Veel van die voorwaarden (lees ook toegangsbepalingen) staan niet (meer) in het beleid zoals ik dat tegenkom. Kort gezegd: Wmo-proof op basis van de laatste jurisprudentie!

Scheiding melding en aanvraag
In het kader van De Kanteling bepalen veel Verordeningen dat de burger zich eerst moet melden voordat een aanvraag kan worden ingediend. De gemeente gaat in gesprek met de burger en inventariseert daarbij de beperkingen en mogelijke oplossingen die door de burger zelf – al dan niet met hulp van anderen – kunnen worden gerealiseerd. Daarmee wordt onder meer aangesloten op de eigen verantwoordelijkheid zoals is op genomen in de Memorie van Toelichting van de Wmo. Ik wijs er op dat dit begrip een beperkte toepassing heeft (zie CRvB 21-05-2012, BW6810 Wmo). Dit geldt zeker als de gemeente financiële voorwaarden wil verbinden aan de aanvraag. Dat mag echter geen nieuws meer zijn. Voor aanvragen die ‘te laat’ zijn ingediend maar waarvan nog wel de noodzaak tot het maken van de kosten kan worden vastgesteld, is door mij een voorwaarde ontwikkeld die de bestuursrechter vast op enig moment zal bereiken voor een oordeel daarover.

Noch de Wmo noch de Awb kennen het begrip melding. Wel kent de Awb het begrip aanvraag in artikel 1:3 lid 3 Awb. Dat artikel bepaalt dat onder een aanvraag wordt verstaan een verzoek van een belanghebbende aan een bestuursorgaan om een besluit te nemen. Met een dergelijk verzoek is er echter nog geen sprake van een volledige aanvraag waarop kan worden beslist.

Hoofdregel aanvraag is schriftelijk
Artikel 4:1 Awb bepaalt dat tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, de aanvraag (als bedoeld in art. 1:3 lid 3 Awb) tot het geven van een beschikking schriftelijk wordt ingediend bij het bestuursorgaan welke bevoegd is op de aanvraag te beslissen. De Wmo-verordening is een wet in materiële zin waarin algemeen verbindende voorschriften zijn opgenomen. De gemeenteraad is daarmee bevoegd om in de verordening te bepalen dat de aanvraag niet schriftelijk wordt ingediend maar op andere wijze. Dat kan bijvoorbeeld door een melding te doen bij de gemeente. Artikel 4:2 Awb stelt nadere eisen aan de vorm van de aanvraag. Het eerste lid bepaalt dat de aanvraag wordt ondertekend en ten minste bevat:

a. de naam en het adres van de aanvrager

b. de dagtekening

c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.

Op zich is dat ook logisch want je wilt natuurlijk weten waarop en voor wie je een besluit moet nemen en aan welk adres je dat besluit bekend moet maken (art. 3:41 Awb). In het tweede lid staat verder dat de aanvrager de gegevens en bescheiden verschaft die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Dit laatste spreekt voor zich.

Uit het bovenstaande volgt dat het bestuursorgaan de belanghebbende in de gelegenheid moet stellen de aanvraag werkelijk in te dienen. Dat kan door bijvoorbeeld een aanvraagformulier beschikbaar te stellen of een gesprek te voeren en daarvan een gespreksverslag te maken dat voldoet aan de bepalingen van artikel 4:2 lid 1 Awb.

Gevolgen hanteren melding (en nog geen aanvraag)
Uit het bovenstaande volgt ook dat ‘de melding’ als bedoeld in de Verordening strikt genomen als aanvraag moet worden aangemerkt in de zin van artikel 1:3 lid 3 Awb. Dit betekent onder meer dat de beslistermijn begint te lopen. Wordt de burger weerhouden van het werkelijk indienen van een aanvraag of wordt er (conform de procedure) geen beschikking afgegeven, dan kan dat gevolgen hebben. Allereerst kan dat een ingebrekestelling zijn voor het niet tijdig beslissen op de aanvraag (art. 4:13 Awb), vooruitlopend op het verbeuren van een dwangsom (art. 4:17 Awb). Ten tweede kan de gemeente in een later traject worden tegengeworpen dat de burger is weerhouden van het indienen van een aanvraag. Maakt de belanghebbende aannemelijk dat daarvan sprake is, dan zal de bestuursrechter dat ten strengste veroordelen (zie hierna). Immers, mag van een behoorlijk handelend bestuursorgaan anders worden verwacht.

Relevante jurisprudentie
Hoewel geen betrekking op de Verordeningsbepaling ‘melding en aanvraag’ wijs ik toch nog op Rechtbank Arnhem 18-09-2012, BY0252 Wmo. In die zaak hebben belanghebbenden voorafgaand aan de koop van de woning geen toestemming gevraagd (en verkregen) van het college, conform is vastgelegd in de Verordening.

De rechtbank is evenwel van oordeel dat hen niet kan worden tegengeworpen dat zij de bedoelde toestemming niet hebben gevraagd. De handelwijze van het college is namelijk niet voortvarend geweest. Dat heeft erin geresulteerd dat belanghebbenden zijn afgehouden van het doen van een aanvraag op grond van de Wmo.

Verder oordeelt de rechtbank dat het college het ontbreken van toestemming eerst aan belanghebbenden tegenwerpt op het moment dat deze toestemming niet meer verleend kon worden. Het college had in deze bijzondere omstandigheden aanleiding moeten zien toepassing te geven aan de hardheidsclausule van de Verordening, waarop belanghebbenden een beroep doen. Er laat zich niet meer op deugdelijke wijze vaststellen of belanghebbenden zijn verhuisd naar de op dat moment beschikbare meest geschikte woning ofwel naar een woning die het goedkoopst compenserend was te maken. Nu dit voor een belangrijk deel te wijten is aan de handelwijze van het college voorafgaande aan de aanvraag, is de rechtbank van oordeel dat belanghebbenden voldoende aannemelijk hebben gemaakt dat zij ondanks gepleegde inspanningen er niet in zijn geslaagd een woning te vinden die beschikbaar was en het meest geschikt dan wel goedkoper compenserend te maken was dan de woning die zij hebben gekocht.

Verder acht in dit kader (de strekking van) een uitspraak van de Centrale Raad op grond van de WWB van belang. In CRvB 09-04-2013, BZ6642 WWB oordeelt de CRvB dat een fax waarin een belanghebbende, onder vermelding van naam en adresgegevens, verzoekt in aanmerking te komen voor een bijstandsuitkering moet worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3 lid 3 Awb in verbinding met de aanvraag bij het UWV als bedoeld in artikel 41 lid 1 WWB. De fax is door de advocaat verzonden naar de gemeente (en niet naar het UWV) in kwestie, die op zijn beurt de ontvangst van de fax bevestigt met een e-mail om de aanvraagprocedure uit te leggen en daarmee beoogt de aanvrager te verzoeken zijn aanvraag aan te vullen. Echter – zo stelt de CRvB – is daarin niet vermeld in welk opzicht en binnen welke termijn belanghebbende zijn aanvraag om bijstand moet aanvullen en kan daarom niet worden aangemerkt als een uitnodiging om de aanvraag aan te vullen. Naar oordeel van de CRvB verklaart het college het bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de bij het faxbericht ingediende aanvraag ten onrechte niet-ontvankelijk.

Zoals gezegd staan de meeste Verordeningen acht resultaten genoemd waarop de aanvraag en dus de compensatie kan zijn gericht. Een daarvan is een schoon en leefbaar huis.

Resultaat een schoon en leefbaar huis
Dit resultaat heeft in de meeste bij mij bekende Verordeningen betrekking op het lichte en/of het zware huishoudelijke werk. Niet in alle gevallen is in het Besluit nadere regels of in beleidsregels bepaald wat daar onder wordt verstaan. Ook bepalen niet alle Verordeningen op welke ruimten van de woning dit betrekking heeft of worden ruimten op voorhand uitgesloten van de aanspraak.

Ervaring leert inmiddels dat de hulp bij huishouden een groot deel van het budget in beslag neemt. In 2014 worden gemeenten – weliswaar voor minder dan aangekondigd – gekort op het budget. Je ziet dan ook dat er steeds meer initiatieven worden ontwikkeld om die bezuinigingen het hoofd te kunnen bieden. Een daarvan is de gemeente Emmen die een algemene voorziening positioneert in de Verordening. De geïnteresseerde lezer wijs ik op mijn blog daarover en een annotatie bij een van de eerste uitspraken over het betreffende beleid.

Veel Verordeningen en het overige Wmo-beleid stellen, in aansluiting op een resultaatgerichte aanpak, geen indicatie meer in tijd maar in het hierboven genoemde resultaat. Dit leidt uitzondering in geval van een individuele voorziening welke als PGB wordt verleend. De aanbieder (al dan niet als algemene voorziening) komt na de toekenningsbeschikking bij belanghebbende langs om de uitvoering van de huishoudelijke taken te bespreken: wat is nodig en wanneer worden deze taken uitgevoerd. Vergelijk dit met het zorgplan zoals in de AWBZ verplicht wordt gehanteerd (art. 2 Besluit zorgplanbespreking AWBZ-zorg). Tot zover niets aan de hand, althans…

Voldoende compensatie?
Wat moet belanghebbende doen als hij het niet eens met de afspraken en de uitvoering daarvan die zijn gemaakt met de zorgaanbieder, al dan niet vastgelegd in een zorgplan? Een eenvoudige vraag op het eerste oog. Het antwoord luidt bezwaar indienen. Maar wat als het toekenningsbesluit in rechte vast staat en belanghebbende pas daarna kon of kan (be)oordelen dat hij niet voldoende wordt gecompenseerd.

De Wmo maar ook de bij mij bekende Verordeningen kennen geen bepaling die vergelijkbaar is met artikel 79 WWB. Daarin staat dat een uitvoeringshandeling welke afwijkt van het besluit (…) vatbaar is voor bezwaar. Overigens bepaalt artikel 2 lid 2 Besluit zorgplanbespreking AWBZ-zorg dat de zorgaanbieder, na de in het eerste lid bedoelde bespreking met de cliënt, uiterlijk binnen zes weken na aanvang van de zorgverlening het resultaat van de bespreking met de cliënt op de onderscheiden onderwerpen vastlegt in een zorgplan. Dit biedt – gelet op de termijn van zes weken – afdoende rechtsbescherming.

Nieuwe aanvraag of herziening besluit?
Rest belanghebbende in het kader van de Wmo dan de weg van het indienen van een nieuwe aanvraag of om herziening te vragen van het eerdere toekenningsbesluit? Vooralsnog moet ik het (definitieve) antwoord op de vraag schuldig blijven. In dit vraagstuk zit zeer zeker ook een ander vraagstuk besloten. Voldoet een resultaatgerichte Verordening aan de voorwaarden als bedoeld in artikel 5 Wmo? Hoe vager de voorwaarden zijn omschreven hoe meer ik geneigd ben om te stellen van niet. Dit zal echter uit de jurisprudentie moeten blijken. Verder durf ik niet met zekerheid te stellen of de bestuursrechter dergelijke beschrijving van voorwaarden ambtshalve toetst. Je kunt in het algemeen wel stellen dat een geschil over de grondslag van het besluit (onder meer de bepaling van de Verordening) in de beroepsgronden zit besloten. En dat vraagt om een oordeel van bestuursrechter die de artikelen 4 en 5 Wmo – zoals bekend – vol toetst (CRvB 10-12-2008, BG6612 Wmo). Bij mij zijn nog geen uitspraken bekend die expliciet antwoord geven op de opgeworpen vraag.

Relevante jurisprudentie
Wel meen ik dat de volgende uitspraak – weliswaar in het kader van delegatie – van toepassing kan zijn. In CRvB 10-11-2010, BO7133 Wmo oordeelt de CRvB dat de essentialia van het voorzieningenpakket door de gemeenteraad in de Verordening (art. 5 Wmo) moeten worden vastgesteld. De gemeenteraad in kwestie bepaalt bij Verordening dat de – door het college – te verstrekken vervoersvoorziening het mogelijk maakt om 1500-2000 kilometer per jaar te reizen. Naar oordeel van de CRvB is delegatie aan het college voor het vaststellen van de hoogte van de financiële tegemoetkoming voor vervoersvoorzieningen toegestaan. Het college moet dat wel bekendmaken in een algemeen verbindend voorschrift (doorgaans het Besluit nadere regels) en mag dat niet regelen in de beleidsregels. De CRvB baseert zich mede op TK 2004/05, 30 131, nr. 3, p. 12).

In het kader van delegatie wijs ik nog op CRvB 08-05-2013, CA0089 Wmo. Daarin bepaalt de CRvB dat hij geen aanleiding ziet te oordelen dat de gemeenteraad door gebruik van het woord “mogelijk” uitdrukkelijk heeft open gelaten of een eigen bijdrage is verschuldigd en dat daarom niet is voldaan aan artikel 15 lid 1 Wmo. De CRvB wijst op de toelichting van de Verordening waaruit blijkt dat de gemeenteraad heeft besloten gebruik te maken van de bevoegdheid in artikel 15 lid 1 Wmoom te bepalen dat voor het verstrekken van individuele voorzieningen een eigen bijdrage is verschuldigd en dat de manier waarop dit wordt uitgevoerd wordt vastgelegd door het college in het Besluit. De aan het college gegeven opdracht tot nadere regelgeving is niet strijdig met artikel 15 lid 1 Wmo.

Dat de Verordening moet voldoen aan het kenbaarheidsvereiste spreekt voor zich. Maar wat is kenbaar? In dat kader wijs ik op Rechtbank Roermond 19-11-2010, BO4805 Wmo. Daaruit concludeer ik dat de Verordening voor burgers wel duidelijk moet zijn of tenminste geen onduidelijkheden mag oproepen voor wat betreft de te gebruiken terminologie.

Ik wacht verdere jurisprudentie met belangstelling af.

Mee discussiëren over de uitvoering van de compensatieplicht? Schrijf je dan in voor de Studiedag Stand van het recht en actualiteiten op 11 juni of 18 september in Utrecht.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

*