Annotatie USZ: toetsingskader draagkrachtbeleid bijzondere bijstand

CRVB:2025:1705

Verschenen in USZ 2025/13

Inhoudsindicatie
Gedeeltelijke toekenning bijzondere bijstand. Kosten bewindvoering. Draagkracht. Beroep op evenredigheidsbeginsel. Rechterlijke toetsing. Geen onredelijke beleidsbepaling. Geen bijzondere omstandigheden. Indien de aanvrager zich erop beroept dat het beleid en/of besluit over draagkracht in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, dient de bestuursrechter zoals voorheen te beoordelen of de bijstandsverlenende instantie met dit beleid binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is gebleven. Het door het college gemaakte onderscheid naar toepasselijke bijstandsnorm en de beslissing om een bedrag ter hoogte van 2,5 keer de toepasselijke bijstandsnorm vrij te laten, is gebaseerd op het gangbare kostenpatroon van de betrokkene. In zoverre is uitsluitend in ogenschouw genomen wat betrokkene gelet op zijn leefsituatie en kostenpatroon van de noodzakelijke kosten zelf kan dragen. Niet kan worden gezegd dat het college, gezien de hem toekomende beoordelingsruimte, daarmee niet binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is gebleven. Appellant heeft verder geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het college met (analoge) toepassing van artikel 4:84 van de Awb van dat beleid had moeten afwijken.

Noot I.M. Lunenburg

1. In de hier opgenomen uitspraak oordeelt de meervoudige kamer van de CRvB over een geschil over de draagkracht die betrokkene volgens het college heeft op grond waarvan hij de kosten (deels) zelf kan dragen (hierna: uitspraak 1). In een andere zaak oordeelt deze zelfde meervoudige kamer op dezelfde datum over een soortgelijk geschil (uitspraak 2).[1] Het gaat in beide zaken om kosten van bewindvoering waarvoor bijzondere bijstand is aangevraagd. Met deze uitspraken weten we wat thans het toetsingskader is bij draagkracht-geschillen; het bestaat uit drie stappen. In dat kader komt de CRvB ook terug van de wijze van toetsing zoals die blijkt uit twee uitspraken uit 2023 en 2024.
   In deze noot ga ik in op de drie stappen uit het toetsingskader en ook op de verschillen tussen uitspraken 1 en 2 enerzijds en eerdere rechtspraak anderzijds (punten 3 t/m 5). Tot slot beantwoord ik de vraag welke gevolgen de uitspraken hebben voor bestuursorganen of burgers die bijzondere bijstand aanvragen (punt 6). Ik begin met de toepassing van art. 35 Pw en de aan het college toekomende beoordelingsruimte over de draagkracht (punt 2).
2. Bijzondere bijstandsverlening op grond van art. 35 lid 1 Pw is een gebonden begunstigende bevoegdheid.[2] Dat brengt mee dat er geen plaats is voor een toetsing aan het evenredigheidsbeginsel.[3] Pas nadat is vastgesteld dat zich uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten voordoen, komt de vraag aan bod of de kosten kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, de individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. Op dit punt heeft het college een zekere beoordelingsruimte. De CRvB overweegt dat de huidige bijstandswetgeving gemeenten meer bevoegdheden geeft tot het vaststellen van draagkrachtregels (inkomen en vermogen) dan op grond van de Algemene bijstandswet het geval was. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van art. 35 WWB blijkt namelijk dat gemeenten zelf bepalen welk deel van de middelen bij de vaststelling van de draagkracht in aanmerking wordt genomen. De vrijlatingsbepalingen ex art. 34 (vermogen) zijn daarom niet verplicht van toepassing op de bijzondere bijstand. Ook de vaststelling van de draagkracht in het inkomen van belanghebbende is een bevoegdheid van gemeenten. Overwegingen die bij de vaststelling van de draagkracht een rol kunnen spelen, betreffen de aard van de kosten waarvoor bijstand wordt gevraagd, eventuele buitengewone lasten van de belanghebbende en overige persoonlijke omstandigheden.[4] Er is geen grond daarover voor de toepassing van de Pw anders te oordelen.[5]
   Uit de hier opgenomen uitspraak volgt dat het toetsingskader in verband met de aan het college toekomende beoordelingsruimte over draagkrachtregels uit drie stappen bestaat, te weten:

• Stap 1. De beoordeling van de draagkracht;
• Stap 2. De beantwoording van de vraag of het college met het draagkrachtbeleid binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling gebleven; en, zo ja
• Stap 3. De beantwoording van de vraag of het college onder toepassing van art. 4:84 Awb had moeten afwijken van dit draagkrachtbeleid.

Het gaat bij stappen 2 en 3 niet om een ambtshalve beoordeling door de bestuursrechter. De betrokkene moet hiertegen (toetsbare) beroepsgronden aanvoeren. Hierna ga ik in op de drie stappen en de toetsing van de wijze waarop een bestuursorgaan de aan hem toekomende beoordelingsruimte kan invullen of behoort in te vullen.

3. Bij de eerste stap gaat het om de beoordeling van de draagkracht sec. Dat wil zeggen: kan de betrokkene de kosten waarvoor bijzondere bijstand is aangevraagd (deels) zelf dragen op basis van het bepaalde daarover in de beleidsregels? Dat is een kwestie van rekenen dus. Bij deze stap is geen plaats voor een belangenafweging. Dat komt doordat gemeenten zelf mogen bepalen welk deel van de middelen bij de vaststelling van de draagkracht in aanmerking wordt genomen. Daarbij kunnen overigens geen middelen worden betrokken die buiten het wettelijk inkomens- en vermogensbegrip als bedoeld in art. 31 Pw in samenhang met art. 32 en art. 34 Pw vallen, behoudens de in art. 31 lid 2 Pw vermelde uitzonderingen.[6] Bij de berekening van de draagkracht gaat het verder over middelen waarover betrokkene beschikt of redelijkerwijs kan beschikken.[7] Er kan ook niet worden gezegd dat de aanvrager beschikt of redelijkerwijs kan beschikken over zijn inkomen voor zover daarop executoriaal beslag is gelegd. Hij kan dat inkomensdeel immers niet feitelijk besteden, is ter zake niet beschikkingsbevoegd, noch kan hij de beslagene aanspreken om, in weerwil van het gelegde beslag, bedoeld inkomensdeel aan hem uit te betalen.[8] Ditzelfde geldt voor de middelen die op de voet van art. 295 lid 2 Faillissementswet buiten de boedel worden gelaten.[9]
4. Bij de tweede stap ligt de inhoud van het draagkrachtbeleid onder de loep waarop het bestreden besluit is gebaseerd. De vraag die beantwoord moet worden is of het college met het beleid binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is gebleven. Dit betreft een toetsing van het beleid aan het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 lid 2 Awb). Zowel de betrokkene in uitspraak 1 als uitspraak 2 verbleven in een instelling bedoeld in art. 1 onder f Pw. Voor hen wordt de draagkracht berekend op basis van de zogeheten zak- en kleedgeldnorm van art. 23 Pw. De toepasselijke beleidsregel in uitspraak 1 bepaalt (voor zover hier van belang) dat voor de draagkracht in het vermogen de aanwezige banksaldi van 2,5 keer de op de betrokkene van toepassing zijnde bijstandsnorm wordt vrijgelaten. Dit leidt er in het concrete geval volgens het college toe dat appellant de kosten deels zelf moet betalen. Appellant meent echter dat de beleidsregel op dit punt in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Want hij krijgt bijstand naar de instellingsnorm en kan dus minder spaargeld behouden dan een alleenstaande die niet in een inrichting verblijft. Verder voert hij aan dat hij door het beleid ook weinig spaargeld kan opbouwen voor welke uitgave dan ook. Dat vraagt om uitleg van het college over wat de achtergrond is van de bewuste beleidsregel. Het college heeft dit als volgt toegelicht. Een alleenstaande die niet in een instelling verblijft heeft veel kosten waarin hij zelf moet voorzien, terwijl iemand die in een instelling verblijft die kosten niet zelf hoeft te betalen, omdat de instelling daarin voorziet. Daarom wordt voor een alleenstaande ten opzichte van iemand die in een inrichting verblijft een groter bedrag van zijn banksaldi buiten beschouwing gelaten bij de vaststelling van de draagkracht in vermogen. Is het college hiermee binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling gebleven? De CRvB oordeelt van wel. De beleidskeuze is namelijk gebaseerd op het gangbare kostenpatroon van de betrokkene. Hiermee is uitsluitend in ogenschouw genomen wat betrokkene gelet op zijn leefsituatie en kostenpatroon van de noodzakelijke kosten zelf kan dragen.
   En dan naar de toepasselijke beleidsregel in uitspraak 2. Daarin wordt voor de vaststelling van de draagkracht als hoofdregel de actuele vermogensgrens van art. 34 lid 3 Pw gehanteerd. Maar ten tijde van dat geding gold nog, in afwijking van die hoofdregel, een onderscheid in de draagkracht van het vermogen als het gaat om ‘bewindvoeringskosten’. Bij dergelijke kosten werd voor de draagkracht de aanwezige banksaldi van slechts één keer van de op de aanvrager van toepassing zijnde bijstandsnorm vrijgelaten. Een afwijking in ongunstige zin ten opzichte van andere kostensoorten. Appellanten menen dat dit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Ook wijzen zij er op dat in dat er ten onrechte onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende kostensoorten. Ook hier de vraag aan het college wat de achtergrond is van de bewuste beleidsregel. Het college heeft toegelicht dat er een budgettaire reden aan ten grondslag ligt, omdat een groot deel van de uitgaven aan bijzondere bijstand namelijk wordt besteed aan kosten van bewindvoering. Anders dan in uitspraak 1 vindt de CRvB in uitspraak 2 dat het college met deze beleidsregel buiten de grenzen van een redelijke beleidsbepaling getreden. De CRvB overweegt in dit verband dat het bij de beoordeling van de draagkracht uitsluitend gaat om de vraag of de aanvrager van bijzondere bijstand de kosten zelf kan dragen. De beleidskeuze van het college is daar echter niet op gebaseerd, maar uitsluitend op het beheer van de gemeentelijke financiën.
5. En dan de derde en laatste stap. Die wordt overigens alleen gezet in de situatie waarin het bestuursorgaan binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is gebleven. De vraag die dan beantwoord moet worden is of het college met toepassing van art. 4:84 Awb had moeten afwijken van het toepasselijke beleid. Maar zoals gezegd, daar moeten de beroepsgronden wel op gericht zijn. Bij deze stap wordt de uitkomst van het bestreden besluit getoetst. De CRvB komt in uitspraak 1 niet toe aan de beantwoording van die vraag, want appellant heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd. Maar wat zou als bijzondere omstandigheid kunnen worden aangemerkt? Zoals onder punt 2 is gezegd, heeft de wetgever gemeend dat bij de vaststelling van de draagkracht, de aard van de kosten waarvoor bijstand wordt gevraagd, eventuele buitengewone lasten van de belanghebbende en overige persoonlijke omstandigheden een rol kunnen spelen. Buitengewone lasten kunnen lasten zijn die een betrokkene heeft en die het gevolg zijn van de hoogte van het inkomen. Denk in dat verband aan het missen van inkomensafhankelijke toeslagen.
   In uitspraken 1 en 2 haalt de CRvB nog twee uitspraken aan die in 2023 en 2024 zijn gedaan.[10] In de 2023-uitspraak speelde wat hiervoor is geschetst. Het oordeel van de CRvB was dat het te hoog vaststellen van de draagkracht in strijd was met het evenredigheidsbeginsel. Toepassing van het beleid leidt tot een onevenwichtige uitkomst. Het toetsingskader van uitspraken 1 en 2 volgend blijkt dat niet (meer) juist. Als ik het goed begrijp zou het bij een dergelijk besluit thans misgaan bij de derde stap. Het oordeel van de CRvB zou volgens mij nu luiden dat het college op grond van de bijzondere omstandigheden (het missen van inkomensafhankelijke toeslagen) aanleiding had moeten zien om met toepassing van art. 4:84 Awb af te wijken van het draagkrachtbeleid. Ik ga er namelijk wel van uit dat het binnen een redelijke beleidsbepaling valt om niets te regelen over buitengewone lasten.
   In de 2024-uitspraak heeft de CRvB de beroepsgronden tegen de toepassing van de beleidsregels aangemerkt als een beroep op de onevenredigheid van de beleidsregel en daaraan getoetst op een wijze zoals hij dat eerder heeft gedaan.[11] Het oordeel van de CRvB zou volgens mij nu luiden dat het college op grond van de aangevoerde bijzondere omstandigheden (de inkomensterugval en hoogte woonkosten) geen aanleiding had hoeven zien om met toepassing van art. 4:84 Awb af te wijken van het draagkrachtbeleid. Want uit de 2024-uitspraak valt af te leiden dat de inhoud van de betreffende beleidsregel wel binnen een redelijke beleidsbepaling valt.
6. Tot slot. Verschillen in draagkrachtregels tussen gemeenten onderling zullen blijven. De Participatiewet voorziet nu eenmaal in een gedecentraliseerde uitvoering waarmee de mogelijkheid van een verschil in uitvoeringspraktijk is gegeven.[12] Gemeenten doen er evenwel goed aan om hun draagkrachtregels eens tegen het licht te houden. Zeker waar het gaat om een differentiatie in kostensoorten, zoals zich in de casus die heeft geleid tot uitspraak 2 voordeed. Voor burgers kan dit betekenen dat niet één kostensoort maar alle kostensoorten onder een specifieke draagkrachtregel gaan vallen. Betekent dit ook dat gemeenten in het geheel niet mogen differentiëren in kostensoorten? Dat is in ieder geval niet wat de CRvB heeft geoordeeld. We weten nu wel dat beleidskeuzes alleen betrekking mogen hebben op de vraag of de aanvrager van bijzondere bijstand de kosten zelf kan dragen. Het is niet denkbeeldig dat een hogere draagkracht zou kunnen gelden voor periodiek of incidenteel voorkomende algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. Zo’n beleidskeuze is verdedigbaar omdat het gaat om kosten waarvoor iemand behoort te reserveren, ook vanuit een inkomen op bijstandsniveau.

[1] CRvB 11 november 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:1704.
[2] Zie bijv. CRvB 28 februari 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV3103, <<USZ>> 2006/107.
[3] Zie bijv. CRvB 16 september 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:1383, <<USZ>> 2025/280 en CRvB 16 september 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:1457.
[4] Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, blz. 65.
[5] CRvB 26 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3311.
[6] Zie bijv. CRvB 1 februari 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AS5115, <<USZ>> 2005/125 en CRvB 5 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2109.
[7] Zie bijv. CRvB 9 april 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1304, <<USZ>> 2019/145, m.nt. I.M. Lunenburg, CRvB 26 november 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:2327, <<USZ>> 2025/35, m.nt. M.J. Hüsen, en CRvB 10 december 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2751.
[8] Zie bijv. CRvB 19 januari 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:110, <<USZ>> 2021/76, m.nt. M.W. Venderbos.
[9] Vgl. bijv. CRvB 18 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1556, <<USZ>> 2017/168).
[10] CRvB 11 april 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:705, <<USZ>> 2023/172, m.nt. M. Otte (2023-uitspraak) en CRvB 21 mei 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:975 (2024-uitspraak).
[11] CRvB 26 augustus 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1859.
[12] Zie bijv. CRvB 26 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3311, <<USZ>> 2017/393.

©Ingeborg Lunenburg Opleiding + advies